Окончание. Начало в N 4 - 7

Законодательная власть в такой правовой форме, как парламент, утвердилась в большинстве стран мира. Парламентаризм стал общемировым принципом организации государственной власти, основанной на верховенстве закона. Ныне более 200 стран управляются с помощью парламентов. В 50 из них парламенты состоят из двух палат, в остальных - однопалатные.

В России современная форма парламента установилась в 1993 году. До этого законодательные функции исполняли Съезд народных депутатов и Верховный Совет народных депутатов РСФСР (позже - Российской Федерации), избранные весной 1990 года и просуществовавшие до октября 1993 года. Их короткая судьба явилась в современной истории России первым опытом разделения властей, становления самостоятельной законодательной власти. Верховный Совет Российской Федерации не стал полноценным парламентом, то есть органом, занятым исключительно законодательной деятельностью и занимающим верховенствующее положение в системе власти. Действовать ему пришлось в сложной обстановке, связанной с острыми экономическими и социальными проблемами, в законодательном вакууме, когда жизнь страны, повернувшей в направлении рыночных реформ, была регламентирована законами и Конституцией прошедшей эпохи, не отражающими новых реальностей. Сложность, противоречивость того времени отразилась на характере деятельности Верховного Совета. Не имея основательной законодательной базы, исполнительная и законодательная ветви власти приняли важнейшие для судьбы страны решения, к примеру, такие радикальные, как либерализация цен, приватизация и целый ряд других.

После известных событий сентября - октября 1993 г. Верховный Совет был сменен парламентом в его нынешнем виде. Согласно Конституции Российской Федерации, принятой в декабре 1993 г., российский парламент - Федеральное Собрание РФ - состоит из Государственной Думы и Совета Федерации. Обе палаты парламента работают на постоянной основе. По сложившейся традиции Совет Федерации называется верхней палатой парламента, а Государственная Дума - нижней, хотя по своему положению они равны и каждая выполняет свои функции, определенные Конституцией страны.

Наличие в парламенте двух палат связано с федеративным устройством страны. В настоящее время в России 21 республика, обладающая статусом государства, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10 автономных округов и два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Все эти административные единицы образуют 89 субъектов Российской Федерации, имеющих особенности в географическом, экономическом, политическом, социальном, национально-демографическом, культурном отношении, что непосредственным образом выражается в их интересах, требующих особого правового статуса, а следовательно, и особого представительства в законодательном органе.

Между палатами существуют некоторые различия, вызываемые социально-политическим статусом и конституционными полномочиями. Государственная Дума в большей мере обеспечивает представительство интересов основных социальных групп и политических сил страны. Совет Федерации представляет упомянутые выше интересы и, естественно, интересы субъектов Федерации. Но обе палаты вырабатывают законы для всего общества, народного хозяйства России, для всех без исключения экономических укладов, основных сфер и отраслей, для всех социальных групп и каждого гражданина. Главная цель обеих палат, парламента в целом - обеспечение благополучия и процветания народов России, целостности и независимости государства, защита прав и свобод человека. Вместе с тем каждая из палат, преследуя общие цели, решает особые, свойственные их конституционному статусу задачи, которые носят характер конституционных полномочий и компетенции.

Правовой и политический статус палат определен Конституцией Российской Федерации и рядом федеральных законов. Порядок формирования каждой из них имеет свою специфику. Так, Государственная Дума избирается населением на 50% по одномандатным округам и на 50% по партийным спискам. Всего в нее избираются 450 депутатов. Выборы в Госдуму проводятся один раз в 4 года.

Совет Федерации, в отличие от нижней палаты, не является напрямую выборным органом, а формируется из избранных народом глав администраций, а также руководителей законодательных органов субъектов Российской Федерации. Таким образом, состав верхней палаты Федерального Собрания определяется числом руководителей исполнительных и законодательных органов власти субъектов Федерации и насчитывает 178 членов. А поскольку они выбирались на свои должности в разное время, то и сроки их полномочий как членов Совета Федерации различны. К примеру, на 23 января 1996 г., когда приступил к работе нынешний состав верхней палаты, выяснилось, что все руководители законодательных органов власти были избраны в различные сроки: один - в 1992 г., 4 - в 1993 г., 58 - в 1994 г., 21 - в 1995 г. и 2 - в 1996 г. Из 86 глав исполнительной власти, вошедших в первоначальный период в состав Совета Федерации, 35 были избраны населением, а 44 назначены Указами Президента РФ. Лишь после окончания губернаторских выборов (до апреля 1998 г.) состав Совета Федерации стабилизировался. Вместе с тем он более подвижен, чем состав Государственной Думы, постоянно меняется. Обновление происходит по мере переизбрания глав администраций и законодательных органов субъектов Федерации.

Несколько различны и полномочия палат, определяемые Основным Законом страны.

К ведению Совета Федерации согласно статье 102 Конституции России относятся утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации, утверждение Указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России, назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности, назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

В статье 103 Конституции Российской Федерации определены вопросы ведения Государственной Думы. Среди них - дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства РФ, решение вопроса о доверии Правительству России, назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального Банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом, объявление амнистии, выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Федеральное Собрание (парламент) Российской Федерации выполняет ряд функций. Основные из них - представительная, законодательная, финансово-бюджетная, контрольная и властная.

Представительная функция парламента связана с его предназначением выражать волю избравшего его народа. Представительство интересов различных социальных слоев и групп населения страны достигается как путем организации выборов, так и благодаря делегированию в состав парламента представителей территорий - руководителей исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Российской Федерации. Состав парламента так или иначе определяется волеизъявлением избирателей. Нижней палаты - в ходе выборов депутатов Государственной Думы, а верхней - при избрании президентов республик, глав администраций и законодательных органов регионов.

Главная задача парламента - разработка и принятие нормативно-правовых актов. В этой деятельности заключается его законодательная функция. Законы регулируют общественные отношения внутри страны и важнейшие аспекты внешнеполитической деятельности. Они направлены на обеспечение и защиту интересов государства, потребностей общества, составляющих его основных классов и социальных групп, а также интересов и прав личности, призваны обеспечить благосостояние граждан страны и процветание государства в целом.

В конституциях большинства стран мира зафиксировано, что парламент утверждает статьи доходов и расходов (бюджет) государства, реализуя тем самым свою финансово-бюджетную функцию. Рассмотрение и принятие государственного бюджета - одно из наиболее важных направлений законотворческой работы, так как от законодательства в финансово-бюджетной сфере зависит социально-экономическое "самочувствие" страны, ее населения. Кроме этого, парламент формирует налоговое, банковское законодательство, проводит анализ и практикует финансовое обоснование любого затратного закона - законопроекта, реализация которого связана с расходованием государственных средств.

Контрольная функция парламента закреплена в конституциях многих стран мира. Она обусловлена тем, что без действенного контроля невозможна успешная реализация законодательных норм и требований. Объектом контроля чаще всего является исполнительная власть. В России контроль за исполнением законов вынесен за рамки законодательного процесса. Эта функция парламента в нашей стране носит весьма ограниченный характер. Парламент фактически лишен функции контроля за деятельностью исполнительной власти. Государственная Дума на основании статьи 103 Конституции РФ имеет право отправить правительство в отставку путем выражения ему недоверия, а Президент России в соответствии с пунктом 4 статьи 111 и пунктом 3 статьи 117 Конституции может поставить решение этого вопроса в зависимость от роспуска Государственной Думы. Совет Федерации не наделен правом выражения недоверия или доверия Правительству России, которое есть у нижней палаты. Таким образом, верхняя палата парламента не может участвовать в решении этого важного для страны вопроса, оказать поддержку или, наоборот, выступить противовесом Госдуме.

Властная функция заключается в том, что парламент является органической частью государственной власти, реализует свои полномочия присущими законодательному органу формами и методами, в основном принятием законов, регламентирующих различные сферы жизни общества.

Несмотря на специфику формирования и различия полномочий, Совет Федерации и Государственная Дума являются частями единого парламентского организма, их разделение просто немыслимо. Процедуры утверждения законов таковы, что одна из палат без другой, с точки зрения законодательного процесса, недееспособна. Госдума не может представить закон Президенту в обход Совета Федерации, а верхняя палата без нижней (например, в случае роспуска Думы) по Конституции также оказывается неспособной сделать это самостоятельно.

Организация Федерального Собрания (парламента) Российской Федерации строится в соответствии с его конституционными полномочиями и властными функциями. В общем виде структура Государственной Думы состоит из двух больших блоков: партийных фракций и депутатских групп, комитетов и комиссий. Руководство нижней палаты состоит из Председателя и его заместителей. Организационно-техническое обеспечение выполняет Аппарат Госдумы, который также имеет довольно сложную структуру. В Госдуме и Совете Федерации действуют советы палат как совещательные органы.

Остановимся более подробно на структуре верхней палаты парламента - Совета Федерации. Основное его назначение - рассмотрение и одобрение принятых нижней палатой законов. Поскольку законодательство призвано охватывать все основные сферы жизни общества, защищать интересы абсолютно всех социальных групп и слоев, то и структура Совета Федерации должна обеспечивать охват всего разнообразия этих сфер и проблем.

Сегодня в составе Совета Федерации насчитывается 11 комитетов: по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; по вопросам безопасности и обороны; по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности; по вопросам социальной политики; по вопросам экономической политики; по международным делам; по делам СНГ; по аграрной политике; по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; по делам Севера и малочисленных народов. Кроме них есть и одна комиссия - по Регламенту и парламентским процедурам.

Основным нормативным актом, определяющим организацию работы верхней палаты, является Регламент Совета Федерации. В соответствии с ним комитеты и комиссия наделены соответствующими их функциям полномочиями. Они готовят заключения по проектам федеральных конституционных законов, одобренным Госдумой, по федеральным законам, принятым ею и переданным на рассмотрение Совета Федерации. В порядке законодательной инициативы разрабатывают и предварительно рассматривают проекты законов и иных правовых актов. Организуют парламентские слушания, "круглые столы", научно-практические конференции и другие мероприятия, направленные на улучшение законодательной деятельности.

Формирование состава комитетов и комиссий производится согласно порядку, установленному Регламентом палаты. Все члены Совета Федерации входят в составы комитетов за исключением Председателя Совета Федерации и его заместителей. Состав каждого комитета (не менее 10 членов Совета Федерации) утверждается большинством голосов и оформляется постановлением палаты. В состав комитета входят члены Совета Федерации, наиболее компетентные в вопросах, относящихся к его профилю. Так, Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны состоит из 13 человек, представляющих такие важные, с точки зрения обороны и безопасности страны, регионы, как Хабаровский, Приморский края, Свердловская, Мурманская, Тульская, Волгоградская области и другие регионы. Комитет согласно Регламенту готовит заключения по принятым Госдумой федеральным законам о внутренней и внешней безопасности России, статусе и защите государственной границы, войне и мире, защите государственной, служебной или иной охраняемой законом тайны, борьбе с организованной преступностью, коррупцией, преступлениями против Российского государства, а также по вопросам утверждения указов Президента Российской Федерации о введении военного, чрезвычайного положения и другие. Совместно с другими комитетами палаты готовит проекты постановлений Совета Федерации об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами территории России, сотрудничестве со странами СНГ по вопросам коллективной обороны и безопасности, социальной защите военнослужащих и членов их семей, ветеранов Вооруженных Сил, Великой Отечественной войны, воинов-интернационалистов и т.д. Наряду с собственно законотворческой деятельностью комитет проводит большую аналитическую работу, парламентские слушания, "круглые столы" по вопросам своей компетенции. Члены комитета принимают непосредственное участие в выработке важнейших правовых актов, связанных с военной реформой, военной доктриной России и другими вопросами, жизненно важными для обороны и безопасности страны.

Члены Совета Федерации бывают в военных округах и на флотах, уделяют постоянное внимание шефству над воинскими частями и кораблями, оказанию им разносторонней помощи. Один из многих тому примеров - состоявшаяся в этом году встреча членов Совета Федерации с командованием ВМФ. На ней главы администраций регионов определили широкий круг конкретных мер содействия обеспечению жизнедеятельности сил флота.

Очевидно, читателям интересно будет заглянуть на парламентскую "кухню", узнать, как рождаются законы. Законодательные функции палат парламента реализуются следующим образом. Если законопроект поступает в нижнюю палату от одного из 723 субъектов законодательной инициативы (органов и лиц, определенных статьей 104 Конституции РФ), то он проходит все стадии обсуждения в Думе - в соответствующем комитете палаты, три чтения на ее пленарных заседаниях - и в случае принятия направляется в Совет Федерации. Он принимает решения: одобряет закон и направляет его на подпись Президенту страны или не одобряет и возвращает закон в Думу. Во втором случае может быть создана согласительная комиссия, состоящая из депутаций палат. Если она вырабатывает взаимоприемлемый вариант закона, об этом составляется протокол, который вносится на рассмотрение Госдумы. Когда депутации не находят общего решения, об этом также составляется протокол, который выносится на обсуждение палат. Они большинством голосов решают: продолжить работу согласительной комиссии или обновить ее состав, либо вернуться к отклоненной редакции закона, или же отклонить закон. В последнем случае работа над законом начинается сызнова. При несогласии Госдумы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов нижней палаты.

Совет Федерации наделен правом законодательной инициативы. Если он разработал законопроект, то направляет в Думу, где он проходит общепринятую процедуру обсуждения, принимается в качестве закона и поступает на рассмотрение в верхнюю палату.

Нередко возникают и такие ситуации, когда Госдума принимает закон, Совет Федерации его одобряет, а Президент не подписывает или накладывает на него вето. В этом случае создается трехсторонняя согласительная комиссия. Если же Дума в прежнем виде принимает закон повторно, Совет Федерации его повторно одобряет большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации, тогда Президент согласно статье 107 Конституции РФ обязан подписать закон.

Законотворческая работа ведется интенсивно. За 5 лет существования Российского парламента в его нынешнем виде Государственная Дума приняла 1300 законов, Совет Федерации одобрил свыше 800 законов, а Президент подписал около 800. Темпы законодательной деятельности, прямо скажем, впечатляющие. В то же время в деятельности Федерального Собрания еще немало нерешенных вопросов и недостатков. Практика показывает, что нужны существенные уточнения конституционных полномочий палат парламента, не отработаны некоторые процедурные вопросы. Для продолжения процесса обновления современной России недостает многих базовых законов (например, Земельного кодекса). Вместо них принимается немало так называемых "точечных" законов, решающих локальные и текущие проблемы.

Говоря о недостатках, надо учесть и трудности переживаемого Россией периода, и относительную молодость нашего парламента. Пять лет его деятельности в сравнении со столетиями английского парламентаризма - это, конечно, очень немного. Российские парламентарии, чтобы повысить эффективность своей работы, активно учатся, осваивают опыт стран зрелого парламентаризма. Налажен постоянный обмен парламентскими делегациями со многими странами мира:

Германией, Англией, Францией, Канадой, США, Швецией, Финляндией, Китаем. Идет интенсивная учеба государственных служащих законодательных органов в нашей стране. Кроме того, Европейский Совет и Организация Объединенных Наций создали специальные программы обучения российских парламентариев и работников аппаратов Федерального Собрания России.

Парламентская форма государственного правления - верный и наиболее короткий путь к установлению мира, спокойствия, делового сотрудничества всех слоев населения, укрепления могущества и независимости государства. Другой более эффективной и демократичной формы управления обществом мировая история не знает. Опыт российского парламентаризма, пускай не слишком долгий и далеко не во всем безупречный, наглядно подтверждает эту многократно проверенную мировой практикой истину. Анализируя его, вновь и вновь убеждаешься, что путь к благополучию и процветанию России лежит и через совершенствование парламентской деятельности, повышение ее эффективности в решении тех сложнейших проблем, с которыми наша страна вступает в грядущий век.

Постоянный адрес данной публикации: