(?) 2000

Общим местом является констатация расцвета коррупции (*) в России в последние годы. По различным оценкам, вот уже в течение пяти лет страна находится в первой десятке наиболее коррумпированных государств. На высокий уровень коррупции в стране жалуются иностранные инвесторы. Последние социологические опросы свидетельствуют о том, что даже такая, поразившая страну проблема, как невыплата

* В настоящей работе используется простое определение коррупции как намеренного несоблюдения принципа независимости сторон с целью получения за счет такого поведения каких-либо преимуществ для себя или для других лиц, с которыми установлены личные отношения.

стр. 75

гражданам заработной платы, отходит в их сознании на второй план перед ростом преступности и коррупции. Наконец, Президент страны в Обращении к Федеральному собранию весной 1997 г. признает, что коррупция поразила все уровни государственного аппарата. Вместе с тем, по свидетельству руководства Министерства внутренних дел РФ, число дел, возбужденных против коррупционеров, несмотря на наблюдаемый в последние годы рост, остается крайне малым: в 1995 г. - 3504. Из них 66% открыто в отношении работников органов государственного управления, 27,4% -в отношении работников правоохранительных органов. Подавляющее большинство выявленных правонарушений (78%) являются должностными, в том числе около половины составляют факты взяточничества (1). Согласно оценкам того же министерства, за минувшие три года милиция выявила больше 700 случаев, в которых должностные лица были связаны с организованной преступностью, но прокуратура выдвинула обвинения только по небольшой части этих дел.

Ввиду особенностей российского законодательства депутаты Российского парламента пользуются неприкосновенностью в отношении судебного преследования и в большинстве случаев следствие по ним прекращается, как только их избирают (2). Из-за особого порядка возбуждения уголовных дел невозможно привлечь к ответственности судебных работников. Имеет место немало сложностей для принятия решения в отношении других категорий государственных служащих, в частности должностных лиц предприятий и организаций: к ответственности за получение взятки вплоть до 1996 г. (т.е. в период наиболее активного перераспределения собственности) не привлекались служащие предприятий смешанной формы собственности. Нетрудно представить, к каким последствиям это приводило, если учесть, что из 2,25 млн. предприятий и организаций на начало 1996 г. доля государственных и муниципальных предприятий была менее 20%. В числе же предприятий со смешанной формой собственности - гиганты, в которых количество работающих достигает 70 и более тысяч человек.

Среди тех, кто ушел от ответственности, - управляющие и ответственные служащие банковских структур, в которых значительная доля имущества принадлежит государству. Случаи получения взяток за перечисление крупных сумм по фальшивым платежным документам, выдачу заведомо безвозвратных кредитов, предоставление необоснованных льгот заемщикам, продление кредитных договоров и др. приобрели массовый характер.

В чем же причина поразившего страну недуга?

По моему мнению, должно быть выделено несколько групп причин, среди которых:

- слабые возможности по борьбе с коррупцией ввиду неадекватности российского законодательства и низкой эффективности правоохранительной системы;

- кризисная ситуация в экономике, где господствуют неопределенность прав собственности, рентоориентированное поведение, монополизм;

- особенности национального менталитета и состояния общественной морали.

Остановимся более подробно на каждой из них.

1. Этимология слова "коррупция" восходит к латинскому глаголу corrumpere - "нарушать, ломать". Как правило, речь идет о нарушении административных положений либо морального или социального кодекса. Одна из проблем современной России - неопределенность того, что, собственно, не может быть нарушено.

Вплоть до настоящего времени в России не принят Закон о коррупции. Лишь с 1 января 1998 г. вступил в силу Закон о государственной службе. Действует множество все время изменяющихся, часто противоречащих один другому законов и постановлений. Многие действующие правовые нормы унаследованы не просто от другой страны, но от другой жизни, т.е. появились еще в Советском Союзе.

В течение всех лет трансформации в России существует жесткая конфронтация

стр. 76

между исполнительной и законодательной ветвями власти. Первая явно одерживает победу. В результате важными правовыми нормами являются не столько принятые парламентом законы, сколько президентские указы и внутренние решения министерств, имеющие правовую силу. Нередко они противоречат законам, принятым парламентом.

Действующие указы или юридические решения не публикуются или публикуются с большим опозданием.

В огромном числе случаев принципиально невозможно сказать, где тот или иной экономический процесс идет на законной, где на незаконной, а где на "полузаконной" или "неофициальной" основе. Такая правовая неясность плюс широкое развитие "телефонного права" дают политикам, чиновникам и судьям отличные возможности для того, чтобы при оценке соответствующих обстоятельств использовать "приемлемые" для них правовые нормы. Факты очевидной на первый взгляд коррупции становятся абсолютно недоказуемыми в ходе следствия. Тому можно привести огромное количество примеров, в частности нашумевшее "дело писателей".

Оно получило развитие после проведенного летом 1997 г. аукциона по продаже государственных акций крупнейшей телефонной компании России "Связьинвест", результаты которого послужили причиной разразившейся войны между крупнейшими предпринимателями страны. Первой жертвой ее пал бывший в то время председателем Госкомимущества Альфред Кох, который был уволен из правительства на фоне утверждений, что он допустил утечку информации относительно соперничающих предложений при распродаже госимущества участнику аукциона Онексимбанку. Ему было заплачено 100 тыс. долл. аванса швейцарской фирмой "Сервина", связанной с Онексимбанком, за права на учебное пособие по приватизации, которое Кох должен был написать. В ноябре того же года разразился новый скандал: пять высокопоставленных чиновников, среди которых - первый вице-премьер страны А. Чубайс, попали под подозрение в получении скрытой взятки в виде 450 тыс. долл. гонорара за неопубликованную еще книгу о приватизации. Имелись веские основания предполагать, что эта история также была связана с результатами аукциона по продаже акций компании "Связьинвест". Однако доказать что-либо определенно при нынешнем уровне законодательства оказалось невозможно.

Если административные положения, нарушение которых квалифицируется как коррупция, нечетки и неоднозначны, если, следовательно, факты коррупции труднодоказуемы (особенно в условиях, когда взятка приобрела значительно более сложные формы - это уже не простая передача денег, а предоставление возможностей в приватизации предприятий, во владении их акциями, в открытии заграничных счетов и т.д. и т.п.), то следует ожидать роста коррупции в обществе.

2. В силу ряда причин непродуктивная (т.е. рентоориентированная) (3) деятельность оказалась в обществе значительно более выгодной для субъектов хозяйствования и отдельных индивидов, чем деятельность продуктивная (т.е. предпринимательство). Среди причин, оказавших решающее влияние на сложившуюся ситуацию, следует отметить прежде всего масштабы перераспределяемого национального богатства и характер проводимой приватизации.

Россия - страна огромных материальных возможностей, в которой, сегодня, по меткому замечанию одного западного журналиста, идет "величайшая в истории распродажа (sale)". Дележ огромного пирога в условиях правовой неопределенности способствует бурному росту коррупции. "Личные предпочтения, дружеские симпатии, смешение общественных и личных интересов" (т.е. все то, что составляет суть коррупции) в ходе происходящего передела общественной собственности стали повсеместной практикой.

На официальном уровне наблюдается тенденция к затушевыванию реальных масштабов перераспределения национального богатства, происходит сознательное

стр. 77

искажение показателей процесса приватизации в интересах отдельных социальных слоев и ведомств. Многоаспектный процесс приватизации сводится официальными инстанциями к приватизации средств производства. Но даже на этом, наиболее "просчитываемом" направлении, существуют огромные различия в оценках масштабов приватизируемой собственности. К концу 1992 г. экономическое наследие социалистической России, по данным официальной статистики, составляло в текущих ценах более 3 трлн. руб. общенародной собственности. Однако эта оценка не учитывает стоимости земли, лесов, недр, материального комплекса вооруженных сил и т.д. Только последняя составляющая может увеличить эту оценку на 20-30%, стоимость же недр оценивается примерно в 30 трлн. долл. Наконец, никто не оценивал стоимости вод и лесов, которая представляется величиной переменной, но, безусловно, имеющей количественную коммерческую оценку, причем неизбежно возрастающую.

Пути формирования частной экономики чрезвычайно разнообразны - от легальных и полулегальных трансакций до прямого грабежа государственной собственности.

Быстро, на "полуофициальной" основе произошла приватизация экономической инфраструктуры страны. Этот скрытый от глаз общественности процесс имел целью приватизировать управление промышленностью, банковскую систему и систему распределения. С 1988 по 1993 г. на месте министерств были созданы концерны, на месте госбанков - коммерческие банки, на месте госснабов и торгов - биржи, СП и крупные торговые дома. Фактически произошла приватизация экономической власти, причем без какого-либо контроля со стороны общества и при отсутствии законной правовой базы. При этом огромное влияние на характер происходивших процессов оказали традиции функционирования в условиях административно-распределительной системы теневого рынка, охватившего не только материальные ресурсы, фонды и лимиты, но и должностные права, права распоряжения и контроля, посты чиновников разного ранга.

Активно "приватизировались" значительные выплаты из государственного бюджета. "Работа" с бюджетом и Центробанком РФ стала основным направлением деятельности любой мало-мальски "серьезной" коммерческой структуры, что явилось базой для взрывного роста коррупции в стране и криминализации экономики в целом. Проверки, проведенные Счетной Палатой РФ, показали, что по федеральным целевым бюджетным фондам доходы за 1995 г. в отчете Министерства финансов РФ занижены почти на 1214,6 млрд. руб., а доходы от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней - на 875,603 млрд. руб. (4).

В "приватизации" бюджета важную роль сыграли льготные кредиты, предоставляемые государством предприятиям для выплаты последними заработной платы работникам. Центральный банк России предоставлял особый заем по низким процентным ставкам (25% годовых в 1992 г., когда размер инфляции составлял около 2500%) какому-нибудь предприятию на выплату задержанных зарплат в регионах. Субсидируемые кредиты направлялись через 10 коммерческих банков, так называемых уполномоченных банков, которые получали кредиты долгое время, используя их в собственных интересах. Выбор уполномоченных банков проходил на субъективной основе, при этом личные контакты между теми, кто принимал решение, и руководством коммерческих банков имели решающее значение. Работа с льготными кредитами была главным источником обогащения коммерческих банков.

Директора, получающие эти деньги, немедленно помещали их в коммерческий банк, имеющий "особые" отношения с предприятием, работающим в условиях рынка под рыночный процент. Доход, полученный на процентной разнице делился между управляющими предприятия и служащими банка, участвующими в сделке.

Своеобразной формой приватизации средств бюджета стало предоставление

стр. 78

незаконных налоговых льгот приближенным коммерческим структурам, нередко функционирующим под самыми благородными названиями. Объем таких льгот за 1993 - первую половину 1994 г. превысил масштабы ожидаемых доходов от денежной приватизации. Спортивный фонд, возглавляемый Тарпищевым (известным теннисным тренером), был освобожден от таможенных пошлин, что помогло ему получить доходов на сумму 4,2 млрд. долл.

До лета 1997 г. обеспечение нелегальных доходов соответствующим коммерческим структурам было главным направлением экономической политики России. Господствующий здесь произвол стал базой невиданного расцвета коррупции.

Многочисленными инвестиционными и приватизационными фондами, контроль за деятельностью которых был на начальном этапе снят полностью, были приватизированы значительные объемы личных денежных средств населения, большинство ваучеров, проследить судьбу которых не представляется возможным (13% всех выпущенных в России ваучеров оказались в руках одной американской консалтинговой фирмы). Только в Москве на различных этапах функционировало более 250 таких фирм, по деятельности почти 100 из них возбуждены уголовные дела, свидетельствующие во многих случаях о покровительстве мошеннической деятельности таких компаний со стороны государственных чиновников. Последние в обмен на размещение личных средств под высокие проценты закрывали глаза на вопиющие факты полукриминальной деятельности.

Участие в распределении и перераспределении национального бюджета, государственного бюджета в современной России обеспечивает значительно большие экономические выгоды субъектам хозяйствования, чем любая собственно хозяйственная деятельность. При средней по реальному сектору экономики уровню рентабельности 5% норма прибыли по отдельным рентоориентированным операциям достигала нескольких сот процентов. Логика рыночного поведения толкает участников экономической деятельности в таких условиях изымать капиталы из реальной экономики и все больше средств и усилий направлять на то, чтобы влиять на распределительные процессы, вкладывая их в установление особых отношений с теми государственными чиновниками, в чьей компетенции находится принятие судьбоносных для бизнеса решений. По разным оценкам, коммерческие структуры направляют от 30 до 50% своей прибыли на поддержание особых отношений с государственными коррумпированными чиновниками и нередко выполняющими их функции представителями организованных преступных группировок.

Второй причиной, приведшей к расцвету рентоориентированной деятельности в России, является особое положение чиновничества. Их численность превысила численность бюрократии в бывшем СССР. По имеющимся оценочным данным, подтверждаемым и социологическими исследованиями, не менее 70% чиновников ? взяточники (5).

Из рук чиновников "уполномоченные" коммерческие структуры получают разрешение заниматься видами деятельности, приносящими огромные прибыли, т.е. получают привилегию быть богатыми. В свою очередь, они платят за это государственным чиновникам взятки нового типа, которые практически нераскрываемы в ходе расследования.

В ходе приватизации сформировались и оформились организационно неформальные связи между процветающими предпринимателями, государственным чиновничеством, финансовыми институтами, обслуживающими как тех, так и других, произошло формирование финансово-промышленной олигархии, теснейшим образом связанной с политическими группами и коррумпированным чиновничеством страны. Неэкономическое соперничество и силовые конфликты между этими бюрократическими корпоративными структурами ныне заменяют механизмы государственного контроля и во многих случаях государственного управления. Нередко в

стр. 79

рамках этих уникальных образований происходит переплетение бюрократической и политической коррупции.

Можно утверждать, что рентоориентированное поведение и коррупция сыграли решающую роль в формировании новой социальной структуры общества, в формировании его морали.

3. Пышному расцвету коррупции способствует целый ряд особенностей российского менталитета. Среди них: влияние азиатской культуры и ценностей прошлых лет, предопределяющих особую роль дружеских отношений и семьи в жизни гражданина. Действие этих факторов практически исключает возможность создания "безличной бюрократии", которая работала бы согласно принципам, в которых нет места личным предпочтениям и симпатиям.

Среди особенностей российского менталитета - слабое законопослушание, традиционно укоренившееся нигилистское отношение россиян к "написанному" закону, возникшее еще во времена феодализма.

Одной из серьезнейших проблем трансформируемой экономики является моральный кризис, поразивший общество ввиду обвального характера преобразований и возникшего вакуума ценностей. Во введении к работе "Переделка России", интересном сборнике статей, принадлежащих перу ведущих современных политиков и ученых, Ричард Пайпс пишет: "Можно оспорить мысль о том, что серьезнейшие проблемы России являются экономическими... экономические провалы представляются скорее следствием, нежели причиной нынешнего трудного положения России" (6).

Важнейшей составляющей первоначального накопления капитала, происходящего на этапе трансформации, является индивидуальное обогащение. При этом все средства и пути, ведущие к накоплению собственности, представляются дозволенными. Глядя на "приватизационную лихорадку", поразившую Россию, невольно вспоминаешь и "золотую лихорадку" 1849 г. в Америке: "Вся страна, - писала "Калифорнийская газета", - оглашается отвратительным криком: золото, золото, золото, в то время как поля наполовину засеяны, дома наполовину построены; и все заброшено".

Наблюдая процессы перераспределения, происходящие "наверху", предприниматели, не сумевшие приблизиться к экономическому Олимпу, не видят в современных российских условиях большого криминала в собственном нарушении законодательства, утверждая, что "ныне вообще невозможно отделить незаконные хозяйственные действия от законных", считая, что "большинство хозяйственных операций в той или иной степени несет в себе элемент незаконности". В таких условиях взятка, ускоряющая решение проблемы, рассматривается ими как нормальное явление, а оказание знакомому помощи в получении ценной лицензии, государственного контракта или должности в государственном учреждении - как моральный долг.

Наиболее тревожны симптомы моральной болезни в среде молодых людей. В прошлом году молодым русским был задан вопрос, какую профессию они бы предпочли. Большинство ответили, что предпочли бы рэкет и проституцию, потому что можно "заработать твердую валюту, путешествовать и встречать людей". При опросе российских детей этой весной их спрашивали, что мешает им воровать. Из 100 опрошенных 99 ответили, что мешает страх быть пойманными. Один сказал, что не стал бы воровать, потому что это плохо.

Перечисленные выше факторы формируют у значительно более широких, чем кажется на первый взгляд, слоев населения заинтересованность в сохранении правового беспорядка в экономической сфере, в росте теневой экономики и участии в ней. Именно здесь, в теневой экономике, сегодня решаются как проблемы обогащения, первоначального накопления капитала, так и задача физического выживания подавляющей части граждан. Как следствие этого мы имеем

стр. 80

беспрецедентный рост экономической преступности, расширение шкалы преступлений и усложнение проблемы борьбы с ними.

Уникальна ли российская ситуация?

С одной стороны, нет. Все страны, переживающие общественную трансформацию, столкнулись в большей или меньшей мере с проблемами отсутствия эффективного политического и правового контроля, четкой концепции администрирования, что привело к росту коррупции. Недостаточный контроль или отсутствие возможностей по применению санкций повсеместно подталкивают номенклатурных работников и чиновников к злоупотреблению властью. С другой стороны, объективные сложности и многочисленные просчеты в осуществлении экономических реформ в России серьезно осложнили ситуацию в нашей стране по сравнению с целым рядом стран с переходной экономикой Центральной и Восточной Европы. В силу ряда причин российское общество превратилось в рентоориентированное, полностью зависящее от решений коррумпированных чиновников.

Нередко в литературе ставится вопрос: масштабнее ли стала коррупция в современной России, если ее сравнивать с уровнем 80-х годов бывшего СССР? Как мне представляется, попытки дать количественные оценки мало что объясняют. Речь должна идти не только и не столько о масштабах этого явления, сколько о качественных изменениях коррупции на современном этапе. Их можно проследить по нескольким направлениям: цели, предмет, участники коррупционных отношений; положение служащего в системе государственного управления, основные мотивы его поведения.

Как известно, характернейшей особенностью централизованной экономики является всеохватывающий дефицит. Он пронизывает все стадии воспроизводственного процесса - собственно производство, распределение, обмен и потребление. Развитие коррупции в этих условиях возможно ввиду того, что государственный чиновник, перераспределяющий материально-вещественный продукт, может делать это в интересах тех или иных субъектов хозяйствования, получая при этом личную выгоду. Личная выгода может принимать форму денег, чаще - дефицитных товаров или услуг. Как правило, чиновник обладает неуниверсальным предметом дефицита и посему вынужден обменивать его на такие же неуниверсальные, необходимые ему услуги, становясь одновременно и лицом, обеспечивающим кому-то личную выгоду, и получающим ее в силу складывающихся коррупционных отношений. Основной функцией государственных чиновников становится организация широкомасштабного "теневого бартера".

На основе коррупционных сделок распределяется значительная часть как факторов производства, так и предметов личного потребления. Масштабы коррупции велики, однако есть естественные ограничители ее распространения, связанные главным образом с положением чиновника в системе государственного аппарата. Структура последнего стройна и в высокой степени иерархична. Каждая ступень этой иерархической лестницы предполагает предоставление чиновнику определенного набора льгот и привилегий (спецпайки, бесплатный отдых, государственная машина и т.д.). Продвижение по этой лестнице, обеспечивающее рост объема привилегий, становится основным стимулом деятельности бюрократа. Наличие жесткого партийно-государственного контроля заставляет чиновника взвешивать риск участия в коррупционных сделках.

Иная картина складывается в современной России. Здесь из сферы коррупционных отношений выводится личное потребление, предметом коррупционной сделки перестают быть многие факторы производства. Сфера развития коррупции сужается в рамках воспроизводственного процесса, но масштабы возрастают. Дефицитом становятся деньги, а предметом коррупционного торга - возможности получения сверхприбылей.

стр. 81

Среди основных источников обогащения - нецелевое использование средств государственного бюджета (льготные кредиты, освобождение от налогообложения, субсидируемый импорт), экспортные квоты и приватизация. Эти способы обогащения, появившиеся еще во второй половине 1980-х годов в связи с частичным дерегулированием экономики социалистического типа, начиная с 1991 г., приняли небывалые масштабы. Так, стоимость льготных кредитов промышленным предприятиям (о механизме доведения которых до получателя речь шла выше) в 1992 г. достигала 30%, а общая сумма субсидий на импорт - 15% ВВП. Что, например, представляли из себя субсидии на импорт?

Из-за всеобщего страха перед голодом зимой 1991 г. государство выделило большие субсидии на импортные поставки в 1992 г. Импортеры платили всего 1% действовавшего обменного курса при покупке валюты у правительства на импорт продовольствия, а правительство финансировало эту субсидию с помощью западных товарных кредитов. Однако импортируемые продукты продавались в России по обычным рыночным ценам, и эта субсидия пошла на пользу небольшому числу, главным образом, московских торговцев.

Возможности участия в экспорте нефти, природного газа, металлов и других сырьевых материалов, ввиду существовавшей на начальном этапе огромной разницы между внутренними ценами и ценами мирового рынка, также обеспечивали в России огромные сверхприбыли людям с большими связями - должностным лицам компаний-производителей, коррумпированным чиновникам. Их доходы в 1992 г. составили 30% ВВП, по оценкам Андерса Ослунда, советника российского правительства в те годы.

Вокруг названных источников обогащения сформировались мощные лоббистские группировки, работающие на интересы крупнейших финансово-промышленных групп, являющихся в настоящее время основой кланово-бюрократических структур - субсистем государственного управления. Эти специфические образования практически растаскивают государственный аппарат между собой, покупая тех или иных влиятельных чиновников либо ставя на важные места в государственном аппарате своих людей.

Особенности современной системы государственного управления кардинальным образом меняют положение чиновника. Его позиции крайне неустойчивы ввиду постоянной войны, ведущейся между кланами. Нестабильность положения, низкая заработная плата (300-400 долл. для чиновников высокого уровня), не подкрепленная системой четко оговоренных привилегий, отсутствие каких-либо форм эффективного контроля со стороны общества, масштабы проходящих через руки чиновника многомиллиардных сделок делают его легко покупаемым. Для огромного количества чиновников единственным стимулом деятельности становится взятка.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 А.С. Дементьев. Состояние и проблемы организации борьбы с коррупцией. - Коррупция в России: состояние и проблемы. М.. МВД, Московский ин-т. 1996, Т. 1,с. 25.

2 Moscow Times. October 3, 1997.

3 Нередко рента возникает там, где государственное вмешательство и регулирование прямо или косвенно приводят к искусственному искажению условий конкуренции и цен и тем самым - к получению от государств доходов и выплат. Вмешательство государственных политиков и чиновников создает новые и изменяет уже существующие отношения собственности, обеспечивая привилегированные и защищенные государством позиции, связанные с извлечением ренты; за эти позиции ведут борьбу как отдельные лица (индивидуальное рентоориентированное поведение), так и организованные группы (коллективное рентоориентированное поведение).

стр. 82

4 Новая газета. N 1 (473)6, 12-18. 01.1998.

5 М. Гиблов. Взятка - норма нашей жизни. - Аргументы и факты. 1994, N 48, с. 5.

6 Richard Pipes. Introduction. - Remaking Russia. N.Y.: M.E. Sharpe, 1995, p. 3.

Постоянный адрес данной публикации: