Первый российский закон «О статусе военнослужащих»[1] наделял военнослужащих, проходящих военную службу по контракту[2], а также членов их семей довольно большим объемом прав и привилегий в области их жилищного обеспечения, даже по сравнению с ныне действующим Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих».

В частности, пункт 1 статьи 15 Закона РФ «О статусе военнослужащих» 1993 года гарантировал военнослужащим и совместно проживающим с ними членам семей предоставление жилых помещений не позднее трехмесячного срока со дня прибытия к новому месту военной службы за счет государственного, муниципального и ведомственного жилищных фондов, переданных в пользование Министерству обороны Российской Федерации и другим министерствам и ведомствам Российской Федерации, в войсках которых они проходят военную службу. Причем в приведенной правовой норме шла речь, как о служебных жилых помещениях, так и о жилых помещениях по договору социального найма. Разница состояла в том, что служебные жилые помещения полагались тем военнослужащим, которые прослужили менее 5 лет (не считая времени обучения в военных вузах), а жилые помещения по договору социального найма – прослужившим более 5 лет. Но в обоих случаях срок обеспечения военнослужащих жильем устанавливался – не позднее трех месяцев с момента прибытия к новому месту военной службы.

Подобная гарантия о трехмесячном сроке обеспечения жильем предоставлялась и гражданам, уволенным с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более. Указанный трехмесячный срок обеспечения жильем исчислялся со дня подачи командованием их заявления для включения в списки нуждающихся в улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, а реализация данного права возлагалась на органы местного самоуправления по избранному военнослужащему постоянному месту жительства (п. 6 статьи 15 Закона РФ 1993 г. «О статусе военнослужащих»).

Автор согласен с Пчелинцевой Л.М. в вопросе о том, что предельный трехмесячный срок обеспечения жильем по своей природе относился к внеочередному порядку предоставления жилья[3]. Ожидание в очереди на получение постоянного жилья в указанный период времени не должно было превышать трех месяцев, что свидетельствует об особом характере именно внеочередного права на жилище.

Подтверждением такой позиции является и логика, использованная Верховным Судом Российской Федерации при рассмотрении дела по иску бывшего военнослужащего П. к администрации города о предоставлении ему жилья вне очереди согласно ч. 6 ст. 15 Закона РФ от 22 января 1993 года № 4338-1 "О статусе военнослужащих":

«Поскольку в срок, предусмотренный ч. 6 ст. 15 Закона РФ «О статусе военнослужащих», жилое помещение не было предоставлено истцу и членам его семьи, то он вправе был ставить вопрос об обязании ответчика предоставить ему жилое помещение по установленным этим Законом нормам.

В связи с этим ошибочна ссылка президиума областного суда на п. 28 постановления Правительства РФ от 6 сентября 1998 года № 1054 "О порядке учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства" в части предоставления жилья в порядке очереди.

Нельзя признать правильной и ссылку суда на ущемление прав других очередников, поскольку эти права не были предметом судебного исследования. Между тем, поставив удовлетворение иска в зависимость от интересов других граждан, суд нарушил право истца на обеспечение жильем в трехмесячный срок в соответствии со ст. 15 вышеназванного Закона»[4].

Разрешая данное дело, Верховный Суд Российской Федерации обязал администрацию города предоставить П. благоустроенное жилое помещение.

Далее законодательство о сроках обеспечения военнослужащих жильем в очередной раз изменилось. С принятием 27 мая 1998 года нового Федерального закона «О статусе военнослужащих» обеспечение жильем по договору социального найма в течение трех месяцев со дня прибытия к новому месту военной службы было гарантировано уже не всем военнослужащим, прослужившим более 5 лет, а лишь тем из них, кто заключил первый контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 года. Остальные военнослужащие на время военной службы могут претендовать лишь на получение служебного жилья.

Как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации, означает помимо прочего запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях); при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении[5]. По мнению автора, установление различных критериев для получения постоянного жилья при выполнении субъектами одних и тех же обязанностей военной службы в одних и тех же условиях только лишь в зависимости от даты заключения ими первого контракта о прохождении военной службы противоречат статьям 19 (часть 2) и 55 Конституции Российской Федерации в части равенства перед законом.

Т.н. законом «О монетизации льгот»[6] объем жилищных прав военнослужащих был в снова уменьшен. Из Федерального закона «О статусе военнослужащих» была вовсе вычеркнута гарантия о праве военнослужащих на получение жилья по договору социального найма в течение трех месяцев со дня прибытия к новому месту военной службы. По мнению законодателя с 1 января 2005 года трехмесячный срок обеспечения военнослужащих жилищем должен распространяться только на получение ими служебного жилья.

Следует согласиться с мнением многих правоведов о том, что назначение служебных жилых помещений – удовлетворение интересов, как нанимателя такого помещения, так и работодателя. Так, О.А. Городов пишет, что "необходимость института служебных жилых помещений обусловлена заботой о надлежащем выполнении своих обязанностей работниками организаций всех форм собственности"[7]. В.А. Сысоев, П.П. Васильев отмечают, что "служебные жилые помещения предоставляются, прежде всего, для решения определенных производственных (служебных) задач"[8]. Поэтому получение военнослужащим служебного жилого помещения, которое предназначено не для постоянного проживания, а лишь на время прохождения военной службы в данной местности, не решает всех его жилищных проблем и не полностью удовлетворяет жилищную потребность военнослужащего. Военнослужащий изначально знает, что впоследствии должен будет освободить служебное жилое помещение, поэтому не заинтересован в его качественном и дорогом обустройстве, вложении в него денежных средств. Кроме того довольно большой процент служебных жилых помещений расположены в закрытых военных городках и вдали от тех населенных пунктов, где военнослужащие желают проживать после увольнения с военной службы.

В отсутствие установленной законодательством льготы по скорому обеспечению военнослужащих постоянным жильем изменились и подзаконные правовые акты по данному вопросу. В частности, с ноября 2010 года в связи с изданием приказа Минобороны России от 30 сентября 2010 г. № 1280[9] и утратой силы приказа Минобороны России от 15 февраля 2000 г. № 80[10] и увольняемые военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации также утратили право на внеочередное обеспечение их постоянным жильем.

Таким образом, наблюдая эволюцию изменения законодательства Российской Федерации о праве военнослужащих на получение постоянного жилья, можно сделать вывод, что государство постепенно отказывается от принятых им ранее обязательств по удовлетворению жилищных потребностей военнослужащих. Это проявляется в двух направлениях. С одной стороны, в том, что ценз выслуги лет, дающий право на получение постоянного жилья военнослужащим вырос с 5 лет до 20 лет (при увольнении по т.н. «льготным основаниям» необходимая выслуга на военной службе составляет 10 лет и более в календарном исчислении). С другой стороны, установленный ранее сокращенный трехмесячный срок обеспечения военнослужащих постоянным жильем более не существует.

К каким размышлениям приводят вышеуказанные выводы? Во-первых, в нарушение ч. 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации в России были приняты законы, отменяющие или умаляющие права военнослужащих - граждан в части порядка обеспечения их постоянным жильем. Фактически законодатель ликвидировал ту льготу, преимущество, которым ранее обладали военнослужащие по сравнению с иными категориями лиц, для которых сроки предоставления жилья не устанавливались.

Во-вторых, как показывает практика, нахождение в очереди на получение постоянного жилья для военнослужащего может растянуться на годы. Подтверждением сказанного служат сведения, указанные даже в официальных документах. Так, например, в  Стратегическом плане по улучшению жилищных условий военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации и членов их семей на период до 2020 года сказано: «Среднее время нахождения семей военнослужащих в очереди на получение жилья составило в 2005 году 9 лет. На 1 января 2008 г. это время сократилось и составило 4,5 года[11]». В настоящее время, как признается руководитель Департамента жилищного обеспечения Минобороны России, в среднем военнослужащий ждет возможности получения жилья от Министерства обороны от пяти до семи лет[12].

И все это время военнослужащему придется подтверждать свой статус нуждающегося в постоянных жилых помещениях: не покупать жилье самому, не вкладывать денежные средства в его строительство, не получать землю под строительство жилья, не получать жилые помещения (даже ветхие домики в деревне) в наследство. Причем указанные требования относятся как к самому военнослужащему, так и к членам его семьи. Иначе военнослужащего просто смогут снять с очереди на получение жилья, причем вполне на законных основаниях. Все это вынуждает военнослужащего жить в стесненных и дискомфортных условиях на условиях поднайма, в общежитиях, во временном жилье.

Более того, в период ожидания заветного жилья военнослужащий может и умереть, так и не получив жилья, не воспользовавшись благами достойного существования, не оставив его в наследство родственникам. Именно такая ситуация  и приводит к тому, что многие военнослужащие не могут быть уволены с военной службы по т.н. «льготным основаниям» без обеспечения их жильем, кроме случаев их на то согласия (абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих»). Все это порождает излишние траты из бюджета страны на содержание военнослужащих, подлежащих увольнению, на фактически насильственное (по мнению автора) удержание их на военной службе[13].

В-третьих, канула в лету и существовавшая ранее единственная законодательная норма, дававшая возможность для правового принуждения в отношении военного ведомства и их должностных лиц, обязанных реализовывать право военнослужащих на жилище.

Таким образом, в настоящее время военнослужащие, получившие право на обеспечение постоянным жильем, претендуют на его получение не в конкретный установленный законодательством срок, а в зависимости от общей очереди, исходя из времени принятия их на жилищный учет (ч. 1 ст. 57 ЖК РФ). Но если срок обеспечения военнослужащих постоянным жильем теперь не является конкретным, то в этом видится коррупциогенный фактор, выражающийся в отсутствии сроков принятия решений органами военного управления и их должностными лицами (подп. "а" п. 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96). Следовательно, право на получение постоянного жилья военнослужащими стало более неопределенным и зависящим от усмотрения многих организаций и должностных лиц, а также от экономических возможностей и, самое главное, политической воли руководства страны и военного ведомства по выделению средств на жилищное обеспечение военнослужащих.

Фактически военнослужащие в части срока получения постоянного жилья оказались приравнены к обычным малоимущим гражданам Российской Федерации, состоящим в очереди на получение жилья (ч. 2 ст. 49 ЖК РФ). И по данным автора, например, в городе Москве среди очередников на социальное жилье немало тех, кто томится в ожидании этого жилья более 20 лет. Такая же участь может коснуться и военнослужащих, если их правовой статус в части сроков получения жилья станет таким же, как у обычных малоимущих граждан.

Здесь возникает вопрос – а где же особый правовой статус военнослужащих в части их жилищного обеспечения? Конституционный Суд Российской Федерации уже не раз разъяснял, что военнослужащие осуществляют свое право на жилище в особом льготном порядке. Так, в определении от 24 марта 2005 г. № 112-О Конституционный Суд РФ отметил, что военная служба представляет собой особый вид федеральной государственной службы, что обусловливает и особый правовой статус военнослужащих, выражающийся, в частности, в порядке их жилищного обеспечения, которое осуществляется на основе специального законодательства и по специальным правилам. Ответ на вопрос, что представляют собою эти специальные правила можно найти в другом определении того же суда: «военнослужащим с учетом особой значимости выполняемых ими функций и в целях компенсации обусловленных спецификой военной службы ограничений нормативными правовыми актами устанавливаются гарантии и преимущества, обеспечивающие им льготный порядок реализации права на жилище»[14].

Нет, в самом общем виде, порядок обеспечения военнослужащих жильем по-прежнему является льготным по сравнению с обычными гражданами нашей страны, но объем этой льготы уже меньше, чем был ранее. Теперь ожидание получения постоянного жилья превратилось в право пассивного характера, так как оно утратило свою активную составляющую[15]. Право на получение постоянного жилья у военнослужащего с соответствующей выслугой лет на военной службе в настоящее время есть, но потребовать его реализации такой военнослужащий от государственных органов не может[16]. Уже невозможно добиться судебного решения об обязании командования предоставить военнослужащему постоянное жилье в конкретные сроки, если только военнослужащий либо члены его семьи не относятся к лицам, указанным в ч. 2 ст. 57 ЖК РФ (к ним относятся граждане, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания, а также граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний).

Вместе с тем, руководство страны и Минобороны России уже почти десять лет уверяют общественность, что жилищная проблема военнослужащих будет решена. Так, еще в мае 2006 г. Президент России В.В.Путин заявил, что к 2010 году должен быть окончательно снят вопрос с постоянным, а к 2012 году - со служебным жильем для военнослужащих[17]. Повторил он свое обещание и в 2007 году: «К 2010 году задача обеспечить их (военнослужащих) постоянным жильем должна быть, безусловно, выполнена. А к концу 2012 года должен быть полностью сформирован фонд служебного жилья[18]. Министерство обороны России, другие силовые ведомства должны выдержать взятые на себя обязательства по строительству и приобретению квартир. Поставленная задача по обеспечению постоянным жильем в 2010-м, а служебным - в 2012-м году должна быть неукоснительно выполнена[19]. К концу 2010 года должны быть выполнены все ранее взятые обязательства по обеспечению нуждающихся военнослужащих постоянным жильем, к 2012 году - служебным жильем[20].

Однако и к 2010 году, и к 2012 вышеуказанные задачи не были выполнены в полном объеме, поэтому для ликвидации довольно большой очереди военнослужащих на жилье Президентом России Д.А. Медведевым были определены новые горизонты: «Наконец, впервые в истории Вооруженных Сил нашей страны мы приблизились к решению одной из самых сложных и самых острых проблем - обеспечению военнослужащих постоянным и служебным жильем. К 2014 году под штатную численность военнослужащих будет создан специализированный жилищный фонд, то есть служебный фонд. Таким образом, квартирный вопрос военнослужащих будет решен полностью[21]». Не к началу 2014 года, но все же в 2014 году пообещал полностью выполнить обязательства по предоставлению жилья военнослужащим и Президент Российской Федерации В.В.Путин[22].

Как видим, даже гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина уже много раз пытался определить сроки для решения жилищной проблемы, но всякий раз эти попытки не увенчались успехом. Однако поскольку провозглашение покончить с длительной очередью военнослужащих на постоянное жилье было оформлено не нормативным правовым актом, а документом политического характера – Посланием Президента Российской Федерации, то и обязательность его неукоснительного исполнения не велика, и руководствоваться им судебные органы либо военные ведомства не обязаны. Ведь в отличие от нормативных правовых актов документы политического характера не подкреплены силой принуждения государства и не имеют распорядительного характера.

Но если и Президент Российской Федерации, и иные высшие должностные лица страны ратуют за сокращение очереди военнослужащих на жилье, тогда зачем отменять установленную законом гарантию военнослужащих на обеспечение жильем в сжатый трехмесячных срок? Гарантия обеспечения чем-либо, взятая на себя государством, является гарантией только тогда, когда как минимум определен предельно допустимый срок ее исполнения. В противном случае это не гарантия, а пустой звук[23]. Гарантия в этом случае превращается в выборочную награду конкретному человеку, в «шубу с барского плеча».

Если государство и правда пытается решить жилищную проблему военнослужащих и ликвидировать огромную очередь нуждающихся в жилье, то полагаю необходимым закрепить такие гарантии в законе и вернуть в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» правовую норму о конкретном сроке обеспечения военнослужащих постоянным жильем.

Постоянный адрес данной публикации: