Продолжение. Начало в N 4-6 за 1999 г.

В ходе Февральской революции 1917 г. в стране установилось двоевластие: с одной стороны, Временное правительство - орган власти буржуазии и помещиков, с другой - Петроградский Совет. Между ними развернулась борьба за власть.

Попытка эсеров и меньшевиков повернуть ход событий к парламентаризму, предпринятая 7 октября 1917 г., закончилась провалом. Демократическое совещание (Предпарламент), состоявшееся по инициативе Керенского, оказалось на обочине реальной государственной власти, получив лишь право совещательного голоса.

Во время Февральской и Октябрьской революций сложилась новая система представительной власти. После октября 1917 г. разделение властей было ликвидировано. Законодательная и исполнительная ветви власти слились в единый орган - Советы сначала рабочих и солдатских, затем рабочих, солдатских и крестьянских, позже трудящихся и, наконец, народных депутатов. Судебная власть оставалась самостоятельной, выборной.

Слияние законодательной и исполнительной функций Советов было закреплено в Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 г.: верховная власть принадлежит Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами - Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов, который является высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом страны. Для общего управления делами республики ВЦИК образует Совет Народных Комиссаров (СНК) и отделы (народные комиссариаты) для руководства отдельными отраслями, управлениями. Члены ВЦИК работают в народных комиссариатах или выполняют особые поручения ВЦИКа. СНК всецело ответственен перед Всероссийским съездом Советов и ВЦИКом. ВЦИК вправе отменить любое решение. Таким образом, ВЦИК одновременно являлся законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти.

Полное слияние всех этих властных функций произошло в исполнительном органе, во ВЦИКе, хотя и подотчетном Всероссийскому съезду Советов, который по Конституции собирался всего два раза в год. Вся полнота власти была отдана органу, избираемому не самим народом, а его представителями на съезде Советов. Прямое представительство было нарушено. Соединение властей в дальнейшем закреплено и в первой союзной Конституции 1924 г. Верховный орган власти СССР - съезд Советов, а в период между съездами - Центральный Исполнительный Комитет, состоявший из Союзного Совета и Совета национальностей. Сначала съезды Советов собирались ежегодно, потом на IV съезде Советов установили созыв съездов Советов один раз в 2 года. А начиная с 1931 года съезды стали собираться один раз в 4 года. Вся полнота власти была передана Президиуму ЦИК. В ст. 29 Конституции указано, что он в период между сессиями ЦИК - высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган власти СССР. Президиум состоял из 21 человека, которые и были наделены всей полнотой власти в стране.

Конституция 1936 г. вроде бы отступила от жесткого соединения ветвей власти, ее сосредоточения в руках небольшой группы людей. Можно сказать, что государство "вернулось" к разделению властей. Высший орган государственной власти - Верховный Совет - состоял из Совета Союза и Совета национальностей. По Конституции, исключительно им осуществлялась законодательная власть. Высший исполнительный и распорядительный орган - Совет Министров. Судьи независимы и подчиняются только закону. Главенствующее положение занимала законодательная власть. Совмин подотчетен Верховному Совету, которым также избирался Верховный Суд и назначался генеральный прокурор СССР.

Конституция 1936 г. могла бы стать образцом разделения и координации властей. Но на бумаге было одно, а в жизни совсем другое. Дела в стране нередко вершили "тройки", "пятерки", "семерки", "особые совещания", а то и вовсе один человек. Если вчитаться в стенограммы сессий ЦИК и Верховного Совета СССР, можно выяснить, что он редко принимал законы. В большинстве случаев - постановления, решения, резолюции. А законы создавала узкая группа лиц. Типичный пример - 2-я сессия ЦИК СССР 5-го созыва (29 ноября - 8 декабря 1929 г.). В повестке дня отчет и 3 доклада. По каждому приняты постановления. А законодательная работа? Председатель ЦИК Союза ССР А. С. Енукидзе в момент утверждения сессией ранее принятых законов разъяснял: "Любой из законов, уже принятых ранее СНК и Президиумом ЦИК Союза ССР, имеет полную силу и действие по всей территории Союза ССР, но подлежит окончательному утверждению сессии. Период времени, который охватывает эти законы, равен году. Как раз год тому назад была 4-я сессия 4-го созыва, и все законы, которые были приняты после 4-й сессии до настоящего времени, вносятся на ваше утверждение". Та же мотивация вновь воспроизведена на 3-й сессии ЦИК СССР 5-го созыва (4 - 12 января 1931 г.). Всего тогда предлагалось утвердить 97 законов и постановлений. Докладчик по этому вопросу Медведев (инициалы в стенограмме не указаны. - Прим. авт.) пояснил: "Представляемые на утверждение сессии ЦИК Союза ССР важнейшие законодательные акты охватывают период с декабря 1929 и по январь 1931 г.". В стенограммах не зафиксировано ни вопросов, ни возражений, ни уточнений, ни поправок к ранее принятым законам и постановлениям. Вообще какого-либо обсуждения законов не обнаружено. Утверждение принятых Президиумом ЦИК два года назад и уже действовавших в течение этого времени законодательных актов носило чисто формальный характер, противоречило статье 22 Конституции 1924 г., которая гласила: "Законопроекты, выходящие на рассмотрение ЦИК СССР, получают силу закона лишь при условии принятия их как Союзным Советом, так и Советом национальностей и публикуются от имени ЦИК СССР". В стенограммах сессий ЦИК или съездов Советов СССР не отмечено ни одного факта протеста против явного нарушения Конституции. Законодательный процесс шел практически вне рамок высшего законодательного органа страны.

Такой порядок утверждения законов, принятых Президиумом Верховного Совета СССР, фактически сохранялся вплоть до конца 80-х годов. До этого времени законодательную деятельность фактически осуществлял Президиум, в разные годы насчитывавший от 40 до 60 человек и состоявший главным образом из председателей президиумов верховных советов союзных республик, нескольких членов ЦК КПСС, как правило, первых секретарей областных (краевых) комитетов партии и председателей областных (краевых) исполнительных комитетов Советов народных депутатов, и нескольких представителей рабочего класса и крестьянства.

Верховный Совет СССР, которому по Конституции принадлежала законодательная власть, на деле был не более чем инструментом для утверждения законов, постановлений, принятых его Президиумом. Надо учитывать, что обязательный для исполнения характер носили также постановления ЦК КПСС, Совета Министров, нередко и совместные постановления этих двух органов.

Съезды партии и Советов превратились в основном в собрания руководителей, причем за каждым органом закрепилась своя роль. Главным стал партийный съезд, который утверждал основные установки для исполнения другими органами. Съезды Советов и сессии ЦИК были призваны законодательно подтверждать принятые решения.

В области государственного строительства реабилитировали идею государственности. Идеология сильного государства сменяет традиционные марксистские представления о скором отмирании государства в процессе перехода к социализму. На XVIII съезде ВКП(б) заявлено о сохранении государства не только при социализме, но и при коммунизме.

Сосредоточение законодательной власти в руках небольшой группы людей вело к отрыву руководства от народа, развивало в людях ощущение отрешенности от власти, безропотность, покорность, иждивенческие настроения. "Мы люди маленькие, за нас все решает власть, как решит - так и будет" - такие разговоры можно было услышать в трудовых коллективах. Эти мнения заставляют вспомнить теоретические положения многих философов различных стран и времен. Г. Гегель, И. Кант, Т. Джефферсон, В. Гумбольдт, И. Тимофеев и другие предупреждали правительства, что отторгнутый от власти народ превращается в иждивенца, нахлебника, который только просит, а сам инициативы не проявляет.

Конституции 1936 и 1977 гг. закрепляли монопольное положение компартии в политическом строе. В период перестройки это конституционное положение было подвергнуто ожесточенной критике и отменено. Однако надо прямо сказать, что данное положение в полной мере соответствовало мировой практике. Во всех странах мира политические партии, пришедшие к власти, занимают руководящее положение: формируют государственные органы, производят смену правительства, руководящих кадров, существенно изменяют отношения к собственности. Это, например, хорошо прослеживается в политике английского правительства. Оно формируется партией большинства парламента. Со сменой "партийного руководства" существенно меняется политика государства. Лейбористы, как правило, теснят частную собственность, увеличивают долю общественной, консерваторы стремятся "исправить" лейбористские тенденции, производят денационализацию национализированных производств и отраслей, усиливают давление на социальные права трудящихся. Существенные изменения в политике - всюду право и прерогатива победившей партии. В мире это норма политической теории и практики. Так что в СССР проблема заключалась не в функциях правящей партии, а в ее монопольном господстве в политической системе общества, в отсутствии у избирателей - народа реального выбора.

В ходе социалистического строительства существенно менялось избирательное законодательство. Конституции 1918 и 1924 гг. содержали статьи, лишающие побежденные в ходе революции слои общества многих гражданских, в том числе избирательных, прав. В 1926 г. была принята инструкция по выборам в Советы, ограничивающая избирательные права зажиточных крестьян. Конституция 1936 г. не содержала такой пункт, так как явно выраженных антисоциалистических слоев практически не осталось. Их сопротивление было сломлено, силы распылены. Хотя это не означало, что они исчезли полностью.

Законодательство СССР поставило на принципиально иную правовую базу экономические отношения в промышленности, сельском хозяйстве, товарообмене между городом и деревней. Оно ввело государственное планирование, позволявшее в условиях жесточайшего дефицита в невиданно короткие исторические сроки вывести среднеразвитую в промышленном отношении страну в число передовых индустриальных стран мира, достичь потрясающих успехов в экономике и духовной сфере - литературе и искусстве, покончить с неграмотностью.

Наибольшим достижением советской системы было широкое представительство в органах власти трудящихся всех возрастов и профессий. Если в первые годы существования СССР в составе ЦИК непосредственно рабочих и крестьян было 12 - 15%, то в 50-е годы их уже насчитывалось до 25%, а начиная с 60-х годов удельный вес рабочих и колхозников устойчиво превышал пятидесятипроцентный рубеж. Состав депутатского корпуса отражал социальную и национальную структуру общества, образовательный уровень населения, распределение его по отраслям народного хозяйства, профессиональные, региональные и демографические особенности. В 1982 году рабочими являлись 44,3% депутатов, крестьянами - 24,9%, остальные - служащими. В том же году впервые было избрано в местные Советы женщин больше, чем мужчин (50,1%), а доля молодых людей в возрасте до 30 лет поднялась до 33,9%. С Советами тесно взаимодействовали все общественные организации, трудовые коллективы, отдельные граждане. Только актив Советов составлял в 1982 году 30 млн. человек. До этого никогда в истории не было таких массовых органов власти, пользовавшихся доверием народа. Важной особенностью депутатского корпуса было то, что избранники народа, как правило, оставались в тех же трудовых коллективах, на тех же участках работы и в тех же регионах, откуда их выдвинули в органы власти и управления. Это обеспечивало надежную связь масс со всеми представителями. Вместе с тем это накладывало дополнительные обязанности на депутата, который должен был стать хорошим парламентарием и одновременно показывать пример окружающим своей повседневной трудовой деятельностью, поведением в быту и моральным обликом. Миллионы советских граждан представляли интересы народа в органах власти. Вместе с тем надо отметить, что депутаты из рабочих и колхозников в большинстве своем вели себя пассивно: редко выступали в прениях, не вносили предложений, не проявляли каких-либо инициатив. Но само их присутствие на заседаниях высшего законодательного органа страны было ощутимым контролирующим фактором.

В связи с перестройкой этот фактор был отброшен. Уже в составе Верховного Совета СССР, избранного в 1988 г., рабочих и колхозников поубавилось. А в составе Государственной Думы, избранной в 1995 году, рабочие составили всего 10 человек, колхозников не было ни одного. Возобладали так называемые "теории элит", "профессиональных политиков", согласно которым народ - темная, невежественная масса, не способная к государственному управлению. Но еще Аристотель и римские консулы считали то государство долговечным, в котором к правлению допускаются все слои населения, в том числе и беднейшие. Римские сенаторы Гораций и Валерий провели закон, по которому одним из консулов Рима обязательно был избранник бедноты. История убедительно свидетельствует, что миф о неспособности простых людей к великим деяниям не соответствует действительности. Достаточно вспомнить такие имена, как известный теолог средних веков Августин Аврелий (сын простого фермера). Наполеон Бонапарт (сын прачки), гениальный русский ученый, поэт, художник М.В. Ломоносов (сын помора), Т. Джефферсон (сын фермера), И.В. Сталин (сын сапожника), маршал Г.К. Жуков (крестьянский сын), Дж. Форд (начинал мойщиком автомобилей) и многие другие. Вот пример современных развитых стран: в английском парламенте в палате общин во фракции лейбористской партии рабочие составляют 33% ее состава. А в истории России? Во II Государственной думе (1906 г.) было около 100 крестьян, которые на равных вели политические дискуссии с именитыми профессорами и царскими сановниками.

Концепции "элит", "политических профессионалов" и им подобные не выдерживают критики. Надо не забывать, что именно народ является главным производителем материальных и духовных благ. Он порождает, хранит и умножает народные традиции, обряды, ритуалы, духовные, культурные ценности, в том числе и политические. Форма всенародного голосования - плебисцит - рождена плебеями древнего Рима и является одной из признанных форм прямого народного волеизъявления. Новгородские, псковские, тверские вече, приобретшие в новое время форму сельских сходов, "казачьих кругов", собраний трудовых коллективов, - это формы прямой демократии, рожденные народом, пронесенные им через века и признанные многими политиками мира.

Несмотря на сильную ограниченность законодательных возможностей советского парламента, на сосредоточение законодательной деятельности в руках нескольких десятков человек, законодательные органы Страны Советов сумели создать такое законодательство, которое придало развитию страны невиданное доселе ускорение. Даже грубейшие нарушения законодательства, бессмысленные репрессии сталинского режима не смогли убить невиданный энтузиазм, охвативший множество людей, сознававших, что они строят новое общество, прокладывают дорогу в будущее.

Процесс создания советской законодательной базы нельзя рисовать только радужными тонами. В нем немало сторон, которые заслонили от нынешнего поколения исторически неповторимый опыт создания беспрецедентного в истории человечества законодательства. Ведь как ни парадоксально это звучит, сталинские беззакония и репрессии творились "по законам". Вот некоторые из них. О запрещении самовольного перехода с одной работы на другую (1940 г.). По нему за незначительное опоздание на работу полагалось уголовное наказание. О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания (1939 г.), по которому сильно урезались приусадебные участки колхозников. Об обложении налогами плодоносящих, деревьев (1939 г.), из-за которого южные районы страны остались без приусадебных садов. Закон об измене Родине (1934 г.), по которому преследовались не только осужденные, но и члены их семей (включая детей), не ведавшие о деятельности близкого родственника. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 декабря 1940 г. о заключении в трудовые колонии сроком до одного года учащихся ремесленных, железнодорожных училищ и школ ФЗО, виновных в самовольном уходе из училища (школы), и т. д. Господствовавшая в СССР система сталинизма держалась на репрессиях, страхе и беззаконии. После смерти И.В. Сталина жестокость законов была значительно смягчена, хотя "наказательный" стиль законодательства сохранился.

Реформаторская деятельность Н.С. Хрущева в 50 - 60-е годы мало что изменила в структуре власти, процедурах законотворчества и наказания. С одной стороны, были реабилитированы жертвы репрессий 30 - 40-х годов, а с другой - лагеря пополнялись все новыми политзаключенными.

Многообразие общественных интересов, которые складывались в советском обществе в 60-е годы, требовало кардинального обновления политической системы, признания теории разделения властей, парламентского характера демократии, ликвидации единовластия партии. Однако попытки реформирования политической системы трактовались как покушение на социализм. Побеждала догматическая установка о тождественности политической системы общественному строю. Поэтому в годы Л.И. Брежнева советская политическая система практически внешне не изменялась. Советы всех уровней оставались бессильными. Верховный Совет СССР по существу был органом, призванным "единогласно" одобрять подготовленные аппаратом решения и законопроекты. Важнейшие решения, такие, как ввод войск в Афганистан в 1979 г., принимались без ведома Верховного Совета. Высший законодательный орган практически не контролировал правительство, финансовую сферу, как это принято в парламентской практике многих стран мира. С середины 70-х годов сессии представительных органов становились все короче. Советы мало влияли на реальную жизнь общества. В стране действовали многочисленные подзаконные акты (инструкции, приказы, распоряжения и т.д.), которые регламентировали различные сферы жизни общества.

К середине 80-х годов возможность постепенного, безболезненного перехода к новой системе общественных отношений была упущена. Неэффективность попыток ограниченного реформирования советской политической системы была очевидна. Страна вступила в период глубокого кризиса.

С началом перестройки произошел возврат к "раннесоветским" формам демократии - съездам народных депутатов, которые выбирали из своего состава членов палат Верховного Совета СССР. Но это возвращение к якобы более демократическим формам парламентаризма носило поверхностный, почти неуправляемый характер, который вел к ослаблению государственности, расшатыванию связей между союзными республиками, к развертыванию национальных и сепаратистских движений, что в конце концов привело к разрушению Советского Союза, образованию аморфного и недееспособного Содружества Независимых Государств, резкому ослаблению на мировой арене позиций сначала Советского Союза, а потом всех стран СНГ.

Краткий анализ деятельности законодательных органов в советский период позволяет сделать ряд выводов.

Во-первых, в период 1917 - 1985 гг. был выдвинут совершенно иной тип народного представительства - Советы, полностью отрицавший принцип разделения властей. Советский период сопряжен с полным отказом от идей парламентаризма. Законодательные и представительные институты (ВЦИК, Верховный Совет, съезды Советов) лишь частично соответствовали общей модели парламента.

Во-вторых, по своему устройству система Советов - единая от Верховного до сельского - может быть классифицирована как квазипарламентская, поскольку парламент выступал верхним звеном всей системы представительных органов. Наблюдалось ощутимое влияние Верховного Совета на деятельность местных органов законодательной власти.

В-третьих, законодательная роль Советов была ограниченной. Законодательными институтами, парламентами Верховные Советы фактически не были. Они, как правило, задним числом, "списком" утверждали законодательные акты Президиума Верховного Совета. Но если законодательная функция была незначительной, то этого нельзя сказать о представительной функции. Существовал надежный механизм прямой и обратной связи депутатов со своими избирателями.

В-четвертых, немалым пороком советской демократии были выборы в Советы всех уровней на безальтернативной основе. В строгом смысле слова это явление нельзя назвать выборами. Ибо выбора не было. Можно было только голосовать за подобранную и рекомендованную кандидатуру. Механизм голосования почти всегда срабатывал безошибочно: "за" из года в год - "99.99%", в крайней случае - "99,98%".

Формально полновластные и единовластные Советы были на самом деле второстепенными элементами властной системы коммунистической партии. Поэтому в условиях монопольного руководства в обществе одной партии - КПСС законодательные органы не могли полностью раскрыть свой потенциал и слабо влияли на реальную жизнь общества.

(Окончание следует)

Permanent link to this publication: