Считается, что научное социальное исследование и его результаты могут помочь улучшить создание общественной политики и программ, хотя большинство людей также признают, что политический процесс сам по себе является динамичным и активным. Отсюда анализ факторов, которые влияют на результаты исследований или на взаимодействие политики и изысканий, определяет пределы поставленной задачи. Для успеха использования социального исследования как вклада в выработку политического курса или как инструмента для принятия решения, полезно понимание процессов и факторов, окружающих проведение исследования, качество и важность проведенных исследований для специфической политической аудитории, распространение результатов исследования для публики в целом и для особых пользователей, и социально-политический контекст политических проблем, для решения которых проводится исследование. В данном случае статья изучает влияние социального исследования на политику и реформу в сфере образования на Филиппинах. Она начинается с краткого описания ключевых проблем филиппинского образования, на основе анализа трех основных исследований, относящихся к этим проблемам и их влияние на политику и реформы внутри сферы образования, с особым вниманием на период 1998 - 2001 гг. При обсуждении процесса реформ данное исследование также касается социально-политического контекста выработки тактики в области образования на Филиппинах и механизмов использования результатов исследований и принятие их во внимание политиками.

Проблемы Филиппинского образования

С конца 1970-х гг. увеличилась неудовлетворенность состоянием филиппинского образования, хотя действительная важность и серьезность этой проблемы часто оттеснялась на второй план драматическими обстоятельствами в политической и экономической жизни страны. Начало каждого школьного года сопровождалось докладами, показывающими постоянную нехватку классных комнат, не говоря уже о других помещениях (например, библиотек и лабораторий), необходимых для улучшения учебного процесса. На протяжении всего года появлялись доклады о нехватке учебников, о проблемах учителей (многочисленных заданиях, плохом обучении и неудовлетворительном коэффициенте полезного действия); различные недостатки, плохое управление и даже

Доктор Вирджиния А. Миралао - исполнительный директор Филиппинского Совета социальных наук. Ее основные исследовательские интересы - социологическая методология, изучение населения, сельская социология, гендерные и семейные исследования. Она редактор коллективного тома "The Philippine Social Sciences in the Life of the Nation" (1999). E-mail: pssc@skynet.net

стр. 89

коррупция в органах образования страны; родительские жалобы на промахи и ошибки в обучении детей в школах; и другие замечания о бесполезности самого школьного курса обучения.

Некоторое время признаки ухудшения образовательной системы страны были доступны. В 1990 г. Комиссия конгресса, которая проверяла национальную образовательную систему, заключила, что "качество филиппинского образования постоянно ухудшается. Наши начальная и средняя школы потерпели неудачу в обучении средних граждан, чтобы их потребности стали ответственными, продуктивными и самореализованными (...) Колледжи и профессионально-технические школы не готовят кадры, в которых мы нуждаемся для развития нашей экономики (...). Специальное образование посредственное. Оно не дает знания, в котором мы нуждаемся для создания рабочих мест и подъема стоимости продукции".

Также национальные проверки, проведенные для контроля над усовершенствованиями в обучении, показали недопустимый уровень обучения среди начальных и средних школ страны. Между 1993/1994 и 1997 гг., когда был введен Национальный тест, определяющий качество работы учащегося начальной школы (или NEAT), и Национальный тест, определяющий качество работы учащегося средней школы (или NSAT), низкий проходной балл был довольно обычным делом, как для отдельных предметов, так и в итоговых оценках. Но чем отчислять учащихся, которые были неспособны достичь условного проходного балла в 75%, школьная администрация предпочла просто снизить проходной балл до 50%, с тем, чтобы удовлетворить давление общества и разрешить учащимся продолжать обучение.

Нужно сказать, что упомянутое выше популистское требование не являлось новым и напоминало отмену вступительных экзаменов в Национальный колледж (NCEE), которая была введена в период авторитарного правления Маркоса в конце 1970-х гг. и была заменена NEAT и NSAT в 1993/1994 гг. Так как выпускники средних школ набирали баллов меньше, чем предписанные 75%, то им не разрешалось поступать в колледж. Экзамену NCEE был брошен вызов как неконституционному некоторыми частными школами, которые лишились дохода от платы за обучение. Это движение, которое шло от NCEE, также заработало поддержку населения, как средство социальной мобильности и сокращения семейной бедности, благодаря важности места, которое занимали Филиппины в высшем образовании. Короче, национальные чувства и культурные ценности привели к столкновению национальную систему проверки образования и оценку, представляющую последнюю недействующей. Через годы стало очевидно, что национальные оценки образования (от NCEE до NEAT и NSAT) были неспособны обеспечить стандарты филиппинского образования. Получив низкие характеристики студентов в NEAT и NSAT, Филиппины не должны были удивляться результатами Третьего Международного семинара по математике и естественным наукам, проведенным в 1998 г. в 41 стране, который показал, что Филиппины занимают второе и третье место от конца в математике и естественным наукам соответственно. Однако сравнение Филиппин с другими странами потрясло чиновников и преподавателей, которые были слишком самодовольны, чтобы реагировать на критику национальной образовательной системы.

Впоследствии проведенное "Asia Weekly" комплексное исследование репутации и качества колледжей и университетов региона показало, что 4 филиппинских университета, включенных в исследование (которые были всегда среди самых лучших в стране), набрали меньше 50% среди других высших учебных заведений Азии. Снова результат исследования оказался ударом для национальных и университетских чиновников, в то время, когда другие аналитики и обозреватели защищали низкий уровень филиппинских вузов, ссылаясь на их относительно ограниченный бюджет.

В последнее время в другом исследовании выяснилось, что Филиппины занимают 9 место среди 14 стран Азиатско-Тихоокеанского региона, как источник квалифицированных выпускников и образованной рабочей силы, владеющей мастерством и способностями, требующимися сегод-

стр. 90

ня в информационных обществах. Результаты исследования свидетельствуют о провале репутации Филиппин как источника образования и учения в соседних странах региона. В значительной степени благодаря тому факту, что средством общения на Филиппинах является английский язык, с 1960-х гг. студенты из Кореи, Тайваня, Вьетнама, Таиланда, Индонезии и даже Японии приезжали на Филиппины для получения высшего образования. Недавнее исследование показало, что Филиппины быстро теряют свое преимущество в образовании и обучении.

Несмотря на установленное доказательство, обсужденное выше, многие обозреватели разделяют мнение, что филиппинское образование никогда не было в худшем положении, чем теперь. Слишком долго склонность Филиппин к английскому языку и другие традиционные ориентиры развития образования, такие как грамотность и нормы приема, скрывали основные проблемы и слабости национальной системы образования. Нормы грамотности на Филиппинах уже достигали 90% в 1990 г. В то время как нормы приема в 1997 г. были 81,2% в начальной и средней школе. Эти традиционные образовательные нормы убеждали Филиппины в том, что в стране нет серьезных проблем с образованием. Но данные 1990-х гг. последовательно подчеркивали серьезное размывание стандартов филиппинского образования. Ситуация требовала немедленного внимания.

Основные исследования и аналитическая работа над филиппинским образованием

Было предложено много объяснений ухудшения филиппинского образования, но более систематический анализ проблем данной области содержится в трех недавних национальных обозрениях и итоговых докладах:

1. Филиппинское образование в XXI веке: исследование филиппинского сектора образования в 1998 г. (1998, PESS) совместно проведенное Азиатским банком развития (ABD) и Всемирным банком (WB) для филиппинского правительства;

2. Программа реформы образования Филиппин: доклад опубликован Президентской комиссией по реформе образования (PCER) в апреле 2000 г.;

3. Доклад 2000 г. о развитии человека на Филиппинах, который касался образования как специальной темы этого года.

Исследование филиппинского сектора образования 1998 г. (The 1998 PESS)

Исследование придерживается направлений похожего исследования, проведенного Всемирным банком в 1988 г., значительная часть которого была представлена в 1991 - 1992 гг. Комиссии конгресса по образованию (или EDCOM). Исследование было направлено на образование консенсуса законодательных предложений и политики наказов, относящихся к проблемам сектора образования. Подобным образом 1998 PESS должен был представить самостоятельные данные Президентской комиссии по реформе образования (или PCER), специальном органе, созданном в конце 1998 г. президентом Джозефом Э. Эстрада "для определения программы реформ в соответствии с бюджетом и выработки рекомендаций и пожеланий исполнительной власти для законодательной программы по образованию" (PCER Report, p. 11).

Обращает на себя внимание непосредственная связь между 1998 PESS (представляющей исследование и аналитическую работу) и PSER (специальный орган для выработки решений, созданный правительством, для использования выводов 1998 PESS при выработке политического курса). Эта мера также отражала высокое мнение филиппинских чиновников о 1998 PESS (и других исследовательских докладов Всемирного банка и/или Азиатского банка развития). Подобно их аналогам в других странах, которые участвовали в программах и проектах, финансируемых банками, филиппинские правительственные чиновники обратились к банковским аналитическим и исследовательским докладам за информацией

стр. 91

Финансирование и ресурсы, используемые в образовательном секторе

- Соразмерное финансирование базового образования и улучшение его функционирования (улучшение преподавания и качества существующих школ против расширения приема).

-Замедлить и аннулировать увеличение вузов низкого уровня (ограничить число госуниверситетов и колледжей и поддерживать возмещение затрат среди этих институтов).

- Как для среднего, так и высшего уровней разработать лучшие программы и сфокусировать внимание на субсидировании образования.

- Децентрализация школьной системы: увеличение партнерства с местными властями сообществами для подотчетности, ресурсов поколения/мобилизации.

Равенство и качество базового образования

- Улучшить доступ для бедных и проживающих в отдаленных районах: стратегическая поддержка местных центральных школ, поддержка местными властями и НПО маломасштабных образовательных программ, субсидировать транспорт/пограничные школы в отдаленных районах.

- Улучшить эффективность обучения: освободить их от неучебных обязанностей, использовать стимулы через систему оплаты, премий за хорошую работу, усилить контроль со стороны местного отдела образования.

- Улучшить обучение студентов посредством:

* оптимального выбора начального курса обучения (сокращение числа предметов)

* изменить обучение по математике и естественным наукам с целью усиления применения проблемных решений

* обеспечение учебниками, соответствующими стандарту книг для учащихся

* пересмотр существующей двуязычной политики (использовать основной местный язык и облегчить переход к филипино и английскому)

* развитие и установление более профессиональной проверки образования/системы оценок

* принять во внимание подготовительный год в университет, ввиду недостаточной продолжительности базового цикла образования.

- Снизить себестоимость и поднять внутреннюю эффективность, посредством рационализации установок учителей, местных школ и сотрудничеством местных властей и сообществ.

Конкурентоспособность в высшем и профессионально-техническом образовании

- Рационализация институтов высшего образования; провести кардинальную реформу в структуре управления и подчеркнуть важность возмещения затрат.

- Целевые общественные субсидии в высшее образование на благо групп с низким доходом.

- Обратить внимание на качество дел, улучшить качество преподавания и изучения, настаивать на очевидности хорошего преподавания как основы продвижения по служебной лестнице.

- Перенести цель высшего образования больше на науку и технологию, улучшить и расширить производительность университетских научных и технологических программ, учитывать выборочные научные и технологические программы.

- Улучшить и расширить частные ассигнования профессионально-технического образования увеличением доступа к частным поставщикам кредита/ресурсов.

- Перенести внимание и мандат Администрации развития технического образования и навыков (TESDA) на политику развития и признания гарантии против технических/профессиональных обучающих программ.

- Улучшить объективность доступа и результаты в Подготовке профессионально-технического образования (TVET), предоставить возможность лучшим учащимся в TVET идти в университет по единым стандартам.

- Развивать и использовать информационную образовательную систему для развития простейших навыков в сообществах с помощью гражданских групп.

Управление сектором

- Развивать и использовать информационную образовательную систему для развития простейших навыков в сообществах с помощью гражданских групп.

- Сосредоточение поддержки высшего образования на небольшом числе хорошо организованных государственных университетов и колледжей (SUCs), лишить поддержки плохо управляемые, низкого качества государственные университеты и колледжи (SUCs).

Поощрять частные вузы, получившие легализацию/аккредитацию от группы экспертов.

стр. 92

по руководству специфических политических вопросов и проблем. В недавнем обозрении Всемирного банка по использованию политиками его исследований, отмечалось, что большинство политиков в развивающихся и переходных экономиках "считают банковскую аналитическую работу полезной, существенной, объективной и технически безупречной" (Бюллетень Всемирного банка, январь-март 2000).

Кроме того, известно, что оба банка нанимали команды международных и местных экспертов и ученых, для проведения исследований и подготовки докладов. Их доклады в разных областях обычно предлагали всесторонние и детальные обозрения данной области (включающие сведения из прежних работ и сходных исследований), а также полезные конспекты и резюме, и политические выводы из их данных и заключений. Короче, привлекательность банковских докладов для политиков заключалась как в их качестве, так и в подробном политическом ориентировании их исследовательских докладов.

Таблица 1 подводит итог основным сведениям и рекомендациям 1998 PESS. Они идут по четырем рубрикам: финансирование и ресурсы, используемые в образовательном секторе Филиппин, равноправие и качество публикаций по вопросам образования, конкурентоспособность в высшем и профессионально-техническом образовании, управление в секторе. Сущность основной политики, предложенной 1998 PESS, была основана на анализе слабости, недостатков и неэффективности национальной системы образования. Она должна была повысить эффективность средств, используемых в секторе, обращая главное внимание на использование общественных фондов для качественных публикаций по вопросам образования, наряду с этим поощрить частный сектор в поддержке требований расширения приема в высшие и профессионально-технические заведения. Здесь же исследование включает важные рекомендации:

- мораторий на распространение бесплатных средних школ и государственных университетов и колледжей (SUCs);

- сосредоточить правительственные стипендии на способных малоимущих, субсидировать программы, направленные на улучшение образования в отдаленных районах, на обширных областях;

- меры по повышению эффективности и производительности преподавания (через обучение, поощрительную зарплату и т.д.);

- меры по улучшению обучения учащихся (уделить внимание проблемам, относящимся к национальному курсу обучения, учебникам и обучающим материалам, языку предметов и т.д.);

- предложения по улучшению руководства сектором с помощью дополнительного совершенствования ролей и координации функций департамента по начальному, высшему и профессионально-техническому образованию; через децентрализацию руководства образованием, управление и ответственность местных властей и сообществ.

Доклад Президентской комиссии по реформе образования (PCER)

Используя PESS как основной источник информации и, кроме того, предыдущие исследования и доклады, Президентская комиссия по образовательной реформе (PCER), созданная президентом Эстрада в 1998 г., была разделена на шесть рабочих комитетов, включающие различные стороны проблемы с целью уточнения и выбора стратегической политики предложений/рекомендаций, которые должны были выработать программу реформ. После года исследовательской работы Комиссия опубликовала следующие рекомендации:

- Создание Национального совета по координации образования (NCEE) для координации действий DECS, CHED и TESDA в определении транссубсекторных проблем и в выработке общего подхода к общему планированию образования и распределению средств.

- В течение моратория усовершенствование создания и реструктуризация государственных университетов и колледжей.

- Переориентация субсидий для высшего образования для выполнения требований студентов, справедливый доступ и анализ программ, так же как и большая ответственность и эффективность.

стр. 93

- Создание годичной системы предбакалавриата в добавление к десятилетнему циклу базового образования (самый короткий в Азии) и дальнейшей подготовки выпускников средней школы к высшему образованию.

- Расширение преподавательского состава высшей ступени, рост числа квалифицированных преподавателей с магистерской степенью (от 30% до 70%), использование сети центров по обучению преподавателей (или Высших Центров) по всей стране.

- Повышение преподавательской компетенции на базовом уровне, с тем, чтобы обновить и расширить профессиональные навыки и знания учителей через программы повышения квалификации.

- Расширение вариантов инструкций первой ступени, используя региональный лингва франка или родной язык для облегчения перехода к изучению английского и филипино.

- Создание Национальной системы оценки и тестирования образования (NEETS) для оценки качества образования и изучения достижений на всех уровнях (базовое, высшее и профессионально-техническое образование).

- Создание единых стандартов для аккредитации каждой дисциплины, распространения механизмов улучшения вузов и сравнения их коэффициента полезного действия.

Понятно, что принципиальные рекомендации ПСЕР соответствовали политике предложений ПЕСС. Если первые три рекомендации имели в виду рационализацию финансовых средств, используемых в секторе, улучшение управления и производительности в отделах образования (например, Департамент образования, культуры и спорта [DECS]; Комиссия по высшему образованию [CHED]; Администрация технического образования и развития навыков [TESDA], и в государственных университетах и колледжах; тогда как остальные шесть намерений улучшить качество образования посредством улучшений в обучении преподавательского состава, языка инструкций, продолжительностью базового образования, введением национальных проверок образования на различных уровнях (базовый, высший и профессионально-технический) и создание стандартов аккредитации для различных академических и профессиональных программ.

С этой точки зрения нужно заметить, что председатель ПСЕРа всемирно известный специалист по образованию, который занимал пост заместителя министра образования Филиппин, был равным среди обозревателей ПЕССа, в то время как исполнительный директор ПСЕРа, специалист по образованию и лингвистике, служил как один из авторов-консультантов ПЕССа. Их участие в обоих исследованиях сыграло большую роль в продолжении исследований, касающихся политики реформ, вместе с ПСЕР помогая функции дальнейшего преобразования выводов и рекомендаций ПЕСС для правительства при разработке мероприятий реформы.

Дополнительно должно быть отмечено, что членство в ПСЕР включало 16 членов Комиссии, являющихся руководителями основных органов образования страны (DECS, CHED и TESDA) и руководителей или высокого ранга представителей финансов, планирования, местных органов власти, научных и технических департаментов; представителей государственных и частных университетов и колледжей, школьных преподавателей и инспекторов, других частных лиц и НПО. Главы Сената и Палаты комитетов образования филиппинского Конгресса были также по должности членами ПСЕР, в котором известные педагоги, социологи и ученые работали консультантами. Короче, мультиорганизационная и мультисекционная структура ПСЕР помогла обеспечить участие организаций и заинтересованных групп в обсуждении предложенных ПЕСС решений и превращение их в конкретную политику реформ. Это также помогло распространению информации ПЕСС и помогло прийти к согласию о путях проведения реформы, особенно в кабинете администрации Эстрады и к более тесным отношениям с другими группами и организаторами, такими как обе палаты Конгресса, местные органы власти, чиновники и учителя частных и местных школ.

стр. 94

Доклад о развития человека на Филиппинах (PHDR 2000)

Подготовка Доклада 2000 г. началась в январе 1998 г. еще до победы на выборах президента Эстрады в мае того же года. Доклад создавался Организацией по развитию человека Филиппин (локально известной как HDN), свободной группой индивидов из академии, правительства, группами из частного сектора, средств информации и НПО, которые стремились институционализировать создание и анализ средств человеческого развития (включая индекс развития человека или HDI, использованный в докладах глобального развития человека UNDH) в филиппинскую систему статистики и содействовать использованию средств человеческого развития среди различных групп как внутри, так и вне правительства. PHDR 2000 является уже третьим докладом, подготовленным HDN, первые два были посвящены сфере исследования средств по смягчению бедности в стране и тендерным проблемам. Доклад подобно первым двум стремился подробно рассмотреть национальную систему образования и, продвинувшись дальше, обнаружил традиционные оценки развития образования (грамотность и нормы приема), что входило в расчеты HDI.

Специальная публикация PHDR по вопросам образования привлекла внимание принципиально к недостаткам филиппинского образования, доказывая, что правительственные чиновники сосредоточились только на бюджете и оплате ежегодных увеличения приема, мало заботясь о том, как используются средства сектора для улучшения качества преподавания и обучения на различных уровнях образования. Специфический анализ доклада и выводы по различным аспектам национальной системы образования (то есть использование бюджета и эффективность, преподаватель и эффективность программ, обучение, учебники, учебные технологии и т.д.) в целом отражали те же проблемы, как и доклады ПЕСС 1998 и ПСЕР. Доклад PHDR 2000 фактически использовал один из технических докладов, подготовленных для ПЕСС 1998.

Однако после того, как доклад PHDR 2000 был подготовлен и выпущен независимой группой преподавателей, социологов и вне правительства, он также раскритиковал слабость и неспособность главного департамента по образованию в стране (DECS) повлиять на очень нужные перемены и рост проблем сегодняшнего дня, связанные с модернизацией и совершенствованием филиппинского образования.

Доклад также критиковал прежнюю политику в образовании, которая, по их мнению, являлась причиной современных проблем. Среди прочих, он отмечал предыдущий пассаж Magna Carta преподавателей, который ограничивал распределение учителей по районам или по тем местам, где они были наиболее нужны; приемлемая зарплата учителей выросла в 1987 и 1994 гг., что сейчас считается весьма односторонним распределением бюджета DECS на зарплату, оставляя только 10% на другие статьи расходов (учебники, лаборатории, другое оборудование), что равным образом необходимо для обеспечения стандартов образования и стандартов качества. Упоминается также конституционное положение 1987 г., предоставляющее свободное базовое образование (вплоть до средней школы) всем филиппинцам и обещавшее провести национализацию средних школ во всех районах в 1988 г. Это постановление было в то время политически популярно, но оно не могло быть на самом деле осуществлено правительством, даже несмотря на то, что образование пользовалось приоритетом в национальном бюджете.

Весьма критическое положение, выдвинутое докладом PHDR 2000, противостояло правительству и чиновникам от образования и могло вбить клин между учеными и чиновниками департамента образования - ситуация, которая могла уменьшить шансы на то, что выводы и рекомендации исследований будут приняты и внедрены. К счастью, однако, один из авторов PHDR 2000 брат Эндрю Гонсалес, видный филиппинский социолог и педагог (бывший президент одного из ведущих университетов страны) был быстро выбран и назначен президентом Эстрадой на должность министра образования. До своего назначения

стр. 95

министром в 1998 г. он передал свои суждения в PHDR 2000, но его доклад был написан после его назначения. Его мнение о проблемах и потребностях сектора в основном совпало с уже сформулированными выводами в 1988 г. в докладах ПЕССо и ПСЕР и которые также выражали отчасти более резким языком выводы и рекомендации PHDR 2000 (см. табл. 2). Таким образом, министр Гонсалес был в исключительном положении, так как он полностью понимал и принимал три вышеупомянутых обзора образования и принял ответственность за выполнение предложенных реформ.

Подобно ПЕСС 1998 и докладу ПСЕР (и как 2 предыдущих доклада PHDR) PHDR 2000 был представлен в офис президента и в кабинет для формального начала и брифинга, чтобы удостовериться, что чиновники высшего ранга осведомлены о докладе и о его выводах и рекомендациях. Средства массовой информации выпустили пресс-релиз о выходе этих обзоров национального образования и также были организованы несколько открытых дискуссий и лекций, для дальнейшего распространения их результатов. Наконец, все три доклада - 1998 PESS, PSER и PHDR 2000 - стали доступны заинтересованным партиям и читателям из числа их благотворительных спонсоров.

Воздействие исследовательских рекомендаций на политику перемен и реформ

В то время как "секторальный анализ и обзор", подготовленный 1998 PESS, PSER и PHDR 2000, был использован чиновниками и администраторами образования в сфере изучения политических проблем в области образования, рекомендации докладов также требовали политических решений, вовлекающих различные подразделения и органы правительства, и принятия решений на разных уровнях.

По причине широты и комплексности проблем образования на Филиппинах, рекомендации, выходившие из секторальных исследований, требовали политических решений и действий на многих направлениях и на различных уровнях правительственной бюрократии. Некоторые из рекомендаций, например, требовали, чтобы органы образования страны (DECS, CHED и TESDA) действовали бы во взаимодействии, чтобы скоординировать и синхронизировать усилия на реформе; в то время как рекомендации в отношении финансирования, бюджета и ресурсов использования и распределения требовали, чтобы все три органа работали с департаментами бюджета и планирования и даже с департаментом науки и технологии. Некоторые из других предложенных реформ требовали определенных поправок в существующих законах, которые затем неизбежно влекли за собой дальнейшую работу и сотрудничество с членами филиппинского законодательного учреждения. Кроме того, другие предложенные реформы, такие как децентрализация различных аспектов и деятельности системы образования, включали дальнейшие переговоры и соглашения между центральными правительственными организациями и местными провинциальными и муниципальными властями так же как и с местными школами, преподавателями, родителями и другими представителями общественности.

Создавая большое количество агентств и пунктов по принятию решений, которые были включены в осуществление предложенных реформ образования на Филиппинах, нелегко проследить, как выводы из исследований были использованы для выработки политического курса (вероятно, политически полезные выводы исследования были более ограниченными специфическим выводом или проблемой, например, влиянием различных преподавательских средств на обучение, должно быть это легче проследить, чем более серьезные исследования). Тем не менее, можно попытаться решить эту задачу, обозревая, как данный департамент правительства или агентство реагировали на рекомендации секторальных докладов. Данная статья рассматривает отзывы о политике внутри DECS, а также некоторые трудности, связанные с осуществлением предложенных реформ в реальной политике.

стр. 96

Таблица 2. Предложенные PHDR 2000 политические изменения и направления

- Преимущество должно быть предоставлено для выполнения бюджетной эффективности в базовом образовании.

* Власти должны сосредоточиться на способах увеличения доли бюджета, выделяемого для школьного оборудования, таких как научные и компьютерные лаборатории и обеспечение детей книгами и школьными принадлежностями.

* Больше учитывать использование информационной технологии (ИТ) для базового образования и подготовки преподавателей, что может более эффективно реагировать на ежегодный прием, чем просто увеличение числа учителей и зданий.

- Нарушить изолированность и иерархию центральной системы образования и сделать ее подотчетной перед родителями, сообществами и местными властями, отзывчивой к местным потребностям и с большим участием сообщества. Этот существенный шаг в направлении децентрализации является необходимым для активизации других реформ как например:

* Вложение местных средств в бюджет образования.

* Ускорить локальное участие и осуществление законов местного правительства (с местными органами правительства взять на себя большую ответственность за постройку школьных зданий и обеспечение образования).

* Внести изменения в состав местных школьных органов за счет избранных политиков, чиновников и предоставить права заинтересованным членам провинциальных советов, родительско-преподавательским ассоциациям, общественным гражданским организациям, профессиональным ассоциациям и ассоциациям выпускников.

* Предписание об участии сообщества содействовать качеству и значимости образования в ежедневной жизни студентов.

* Либерализовать закупку учебников родителями и местными школьными органами из списка названий, утвержденных DECS.

* Развивать использование одного из главных филиппинских языков (не только филипино) или английского (или обоих) как языка инструкций для всего начального образования, выбор языка осуществлять совместно с местными органами власти и сообществами, которые они представляют.

Отзывы внутри DECS

Как и в науке, где он был президентом университета, назначение Гонсалеса министром образования приветствовалось членами научного сообщества, многие из которых поддержали его выдвижение в Комиссии по назначениям и которые видели в его кандидатуре надежду на осуществление давно необходимых реформ в департаменте. Но после опыта работы других ученых, которые раньше так же служили в Кабинете, существовал некий осторожный скептицизм в отношении политических перемен и реформ, которые могли быть реально достигнуты учеными, превратившимися в министров кабинета и правительственных чиновников.

Переход от академической и частной жизни к публичной жизни высокого уровня включает перемену от удобных ограничений и компании (обычно) одинаково мыслящих коллег к трудностям и беспорядку государственного учреждения, где нужно устанавливать связи с многими акторами и общественностью - президентом и другими членами кабинета, законодателями, бюджетным штатом, чиновниками на местах и различными отделами, подразделениями и штатами департамента, к которому ты относишься (для министра образования это также включает учителей, родителей и студентов). Также хорошо известно, что время чиновников кабинета отнимают встречи или кризисы и срочные проблемы, или просто наблюдение за тем, как работает его департамент. В то время как большинство людей имеют представление о порядках в госучреждениях, все это часто находится вдали от сознания ученых, которые разрабатывают свои рекомендации для перемены политики и проведения реформ.

Поэтому, принимая во внимание, что пост министра оставляет мало времени для размышлений и занятий политическим

стр. 97

анализом, происхождение министра Гонсалеса как ученого и его знание и понимание проводимых исследований в секторе образования позволило ему осуществить руководство реформами в течение его пребывания на этой должности. (Министр Гонсалес и члены его министерства покинули свои посты после импичмента президента Эстрады в январе 2001 г.) Газеты сообщили о расходах на политику перемен и реформ, начатую министром Гонсалесом и впоследствии продолженную его преемником.

Вступив в должность и точно следуя направлениям секторальных обзоров образования, министр Гонсалес совершено откровенно показал свое намерение повысить эффективность DECS и повысить качество базового образования. Одним из первых его шагов было предоставление учителям возможности (преподавателям всех начальных и средних школ страны под централизованным контролем DECS) сосредоточиться на своих преподавательских задачах и на совершенствовании своих преподавательских навыков и умений. Это было вызвано тем фактом, что в течение ряда лет различные административные и финансовые проблемы школы были переданы учителям, что вело или к перегруженности (как преподавательскими, так и непреподавательскими задачами) или к полной загруженности непреподавательской работой. Также нищие зарплаты учителей в середине 1980-х гг. привели многих к занятию своим маленьким бизнесом, который разрешался из-за общественной симпатии к их профессии.

Обзоры образования показали, что условия учителей средних школ изменились, и что зарплата, увеличившаяся в 1988 и 1994 гг., стала выше, чем у учителей частных школ. Это увеличение зарплаты, кроме того, не соотносилось с качеством работы учителей, что в результате вызвало общественное возмущение низким качеством преподавания. Так предложение вернуть учителей к учительству вызвало некоторое сопротивление со стороны тех, кто получал сверхгонорары за непреподавательскую работу или сверхдоходы от своего бизнеса. Было выпущено обращение, что если мы хотим улучшить наши школы, учителя должны работать более качественно, для этого они должны серьезно сосредоточиться на своей работе. Это сопровождалось программами, разработанными министром Гонсалесом, для совершенствования навыков учителей с помощью учебных программ, одна из которых (как было подтверждено исследованиями) касалась информационной и коммуникационной технологии, что давало DECS и учителям возможность лучше соответствовать требованиям об увеличении набора в классы.

Министр Гонсалес также заявил о своем намерении улучшить не только выпуск учебников, но также их качество, а также принципы и порядок утверждения и приобретения DECS учебников, что воспринималось как возможность для коррупции. После несколько месяцев в министерстве, когда не удалась попытка некой группы дать взятку бюджетным чиновникам за огромный контракт на публикацию и распространение учебников для средней школы, министр Гонсалес публично объявил, что группа взяточников посетила его в офисе и представилась как имеющая отношение к президенту. Эта откровенность приобрела ему общественное уважение (хотя это сконфузило президента) и помогла улучшить имидж DECS как органа, который может достигнуть повышение качества и ответственности. Министр таким образом увеличил доверие к себе и получил возможность осуществлять реформы внутри DECS.

Решая вопросы качества с помощью изменения учебного плана

Согласно выводам и рекомендациям исследований сектора образования было ясно, что министр сосредоточился на решении качественных недостатков в базовом образовании (хотя усилия были также направлены на приток новых абитуриентов). Он решил, начиная процесс пересмотра существующих учебных планов, что это не потребует новых или больших бюджетных расходов, но потребует много скучной работы (то есть встреч, обзоров, диалогов, семинаров и т.д.) как в подразде-

стр. 98

лениях департамента, в других бюро, отделениях, так и среди учителей; и между ними и внешними спонсорами и советчиками.

Учителя и чиновники DECSa выступали против изменений учебных планов, частично из-за бюрократической инерции, а частично потому, что они сами считались экспертами по учебным делам. Подготавливая почву для перемен и настраивая DECS для этого, министр в своих речах и других выступлениях перед учителями и на совещаниях, посвященных вопросам образования, подробно останавливался на слабости учебных планов, что было показано различными исследованиями (например, отсутствие связи, устаревшая структура и философия, содержание предмета перегружено, педагогика негодная и т.д.) и считал, что этот пересмотр необходимо провести быстро (учебные планы базового образования страны не подвергались систематической проверке с середины 1980-х гг.).

Он, несомненно, считал, что различные отделы и подразделения DECS должны познакомиться с внешними рецензиями и критикой учебных планов, включая критический обзор одобренных DECS учебников Комитетом по социальным и гуманитарным наукам Национальной комиссии Филиппин при ЮНЕСКО (UNACOM) совместно с филиппинским Советом по социальным наукам (PSCC). Доклад ЮНАКОМ-ПССС был представлен министру Гонсалесу на встрече с ним и другими чиновниками DECS. Во время встречи, команда, готовившая доклад, передала несколько его копий в DECS, но несколько недель спустя министерство образования попросило добавочные копии доклада для себя. Это показывает не только высокую оценку министром проведенного исследования и аналитической работы, но его настойчивость в доведении этих идей до сознания людей в образовательной бюрократии и знакомстве их с посторонними взглядами и перспективами.

Реформы, начатые министром Гонсалесом, продолжали пользоваться поддержкой и администрацией президента Глории М. Арроя, чей министр образования и зам. министра по программам и проектам следили за продолжающимся процессом.

В 2001 г. были достигнуты соглашения по модернизации учебных курсов. В согласии с предложениями предшествующих исследований, это изменение учебных курсов включало сокращение восьми предметов в начальной школе и до пяти предметов в средней школе, начиная с 2002 г.; и разрешение школам обучать начальные классы (с 1 по 3) на местном, родном языке, а не на национальном (филипино), как предварительно предписывалось.

DECS провел серию саммитов по реформе учебных курсов (состоящие из двухдневных семинаров) для выработки структуры сокращенных учебных курсов (то есть новые цели обучения и компетентность для основных предметов, интеграция различных концепций и учений в единое целое, распределение часов на каждый предмет и т.д.). DECS также на эти саммиты пригласил людей со стороны, таких как учителя частных школ, экспертов по дисциплинам или сущности предмета, воспитателей, других консультантов, советников и социологов (включая проектную команду ЮНАСОМ-ПССС).

Эти саммиты разрушили изолированность DECS, хотя деятельность саммитов также показала продолжающиеся трудности в выработке совместных взглядов, перспектив и мнений с одной стороны руководства DECS и учителей, а с другой - сообщества ученых и неспециалистов. На кругом столе, проведенном в начале 1998 г., обсуждался черновик доклада ЮНАСОМ-ПССС (до того, как были обдуманы изменения в учебном курсе), некоторые учителя и представители DECS энергично реагировали на доклад, пока несколько человек не покинули дискуссию. Так же в деятельности саммитов некоторые учителя, особенно те, чьи предметы были сокращены учебным курсом, продолжали резко защищать использование своих предметов, даже несмотря на общее соглашение о необходимости сократить курс. Это, вероятно, служит подтверждением того, что предложенные реформы, вышедшие из исследований, могут быть более охотно поняты и приняты чиновниками высшего ранга. (В последнем семинаре саммита, например, председатель семинара - чиновник DECS - подчеркнул, что

стр. 99

потребность в проведении реформы была основана на выводах проведенного исследования.) Этого, однако, трудно достигнуть среди бюрократии, для которой мероприятия реформы видятся как предмет дискуссии и переговоров. Должна быть отмечена важная роль испытанных посредников и арбитров (таких как те, которые были на контракте в DECS для проведения саммитов по реформе): они представлялись эффективными посланцами целесообразного исследования и анализа, которые вошли в формулировку реформаторских предложений. Наоборот, социологи могут быть не лучшими популяризаторами своих собственных выводов и рекомендаций, так как их тип мышления и язык остается слишком специальным для посторонней публики. К тому же, многие не осведомлены об условиях, окружающих работу чиновников и служащих.

Пока процесс реформы оставался незавершенным, его шаги находились под влиянием предшествующих исследований. Это стало возможным благодаря назначению Гонсалеса министром образования, который привнес в свою политическую тактику свой опыт ученого и опыт управления университетом. По сравнению с получившими назначение политиками, чей политический курс находился вероятнее всего под влиянием прагматизма и политических мнений, очевидно, что политический курс министра Гонсалеса проводился под влиянием его убежденности в "правильности" выводов и рекомендаций исследований, которые он настойчиво продолжал осуществлять - кстати, по мнению некоторых обозревателей, политически наивно - на своем посту.

До разрешения результатов реформы в DECS, нужно упомянуть о нескольких других действиях и политических утверждениях, сделанных министром Раулем Роко (бывшим сенатором и светилом юстиции, который стал преемником Гонсалеса на посту министра) и его зам. министром по программам и проектам, которые очень поддерживали предложенные мероприятия по реформе образовательной системы.

стр. 100

Первый должен был иметь дело с продолжающейся кампанией по сокращению возможностей для коррупции в DECS. После вступления в должность министра Роко, его первым главным действием было остановить участие DECS в содействии сбору различных персональных займов, получаемых учителями из своих зарплат и по которым штатные работники DECS различного уровня и в различных регионах получали заработанное вознаграждение и комиссионные.

Понятно, что это вызвало сопротивление внутри DECS: довольно много преподавателей и служащих организовали забастовки протеста против решения министра. Вследствие своей численности (свыше 400000 в масштабах страны), учителя начальных и средних школ предстали как важная политическая сила в 1980-х, когда их нищенские зарплаты и условия работы стали вопросом, объединяющим активистов. Поэтому они составляли электорат, который привлек внимание чиновников и политиков, нуждающихся в народной поддержке. Однако министр Роко остался при своем решении о проблеме вычетов из учительской зарплаты, доказывая, что благосостояние учителей должно быть рассмотрено по существу и не за счет деловитости DECS.

Похожие действия в отношении подотчетности были так же введены DECS через зам. министра по программам и проектам (также известного ученого, писателя и тесно связанного с обоими министрами Гонсалесом и Роко) в сфере утверждения и распространения учебников по средним школам. Предыдущие процедуры предоставляли широкие возможности для конфликтной ситуации среди авторов учебников, критиков, издателей и ответственных членов национального DECS и его региональных органов. Зам. министра Исагани Круз поломал предыдущую практику, заново начиная подготовку учебников, критики и одобрение со стороны внешних экспертов и специалистов частного обучения; нарушение распоряжений для издателей; и разрешение школьным инспекторам и директорам большего выбора в отборе учебников для их школ. Успех измененных процедур сохранил DECS значительную сумму денег и выдвинул области для рассмотрения эффективных средств реформы без новых бюджетных ассигнований, а просто улучшением использования существующих ресурсов.

Наконец, чиновники DECS провели политику уведомлений о планах упразднения дискредитировавших себя NEAT и NSAT и заменили их новым образовательным оценочным тестом; и выработали механизмы для создания одногодичной программы предбакалавриата для выпускников средней школы, заинтересованных в дальнейшей учебе в колледже. Эти политические обещания помогли подготовить подходящие секции в DECS и вообще общественность для последующих планов изменения и реформы, что постоянно оставались главной темой и специфическими рекомендациями 1998 PESS, доклада PCER и PHDR 2000.

Трудности в использовании результатов исследования при выработке политического курса

Дискуссия до сих пор показывает, что в общем одобрение результатов и политики рекомендаций 1998 PESS, доклада PCER и PHDR 2000 национальными чиновниками (в частности министром образования и членами его кабинета) не было проблемой. Такое одобрение было обязано нескольким факторам, среди них были все три секторальных исследования, проведенные из-за необходимости оживить и указать политику в области образования. 1988 PESS и доклад PCER были предприняты специально для правительства, в то время как PHDR 2000 ориентировался на широкую общественность, но также и на правительство как на основного слушателя. Все секторские обзоры были хорошо исследованы, подготовлены и написаны и найдены достойными для одобрения и осуществления высшими чиновниками образования страны. (Наряду с тем, что это изучение сосредоточивалось на опыте DECS, можно было заметить, что похожие действия для осуществления мер, предло-

стр. 101

женных реформой, были выдвинуты также другими агентствами, такими как CHED и TESDA.)

Однако за исключением небольшой группы правительственных чиновников высокого ранга, исследования и выводы были не так легко приняты. Это могло быть обязано тому факту, что чиновники среднего и низкого уровня не участвовали в разработке исследовательских проблем и результатов, подобно национальным органам исполнительной власти. В таком случае, даже внутри той же бюрократии, не говоря о широкой публике, были разнообразные мнения, некоторые из которых сосредоточились на понимании или поиске, основанном на исследовании политики реформ. Это нехватка понимания исследовательской политики вместе с всеобщей тенденцией бюрократов противиться переменам (особенно, когда перемена выглядит как посторонняя), стремилась помешать полному признанию и осуществлению предложенных реформой мер, вытекающих из исследования.

Соединение многообразия взглядов среди публики более ясно чувствуется в дискуссии и обсуждениях предложений политики реформ за пределами исполнительной ветви правительства и в законодательной власти, где исследовательская основа политических предложений часто игнорировалась в угоду массе политических соображений. Некоторые политические предложения, например, могут быть препятствием или данью жестокому времени как со стороны членов законодательной власти, которые видели свое неприятие планов администрации как основную в их роли, так и вершителей политики в Конгрессе.

Многие сенаторы и члены Конгресса рассматривали себя как особо полезных членов общества или электората, так что они воспринимали себя стороной пострадавшей или не нуждающейся в политических предложениях, выдвинутых на основе проведенных исследований. Например, одним из наиболее фундаментальных реформенных действий, предложенных ПЕСС и ПСЕР, был мораторий на развитие госуниверситетов и колледжей по совершенствованию использования средств, распределению и улучшению эффективности внутри образования. Госуниверситеты и колледжи были созданы актом Конгресса, многие члены которого чувствовали, что они обязаны перед своими избирателями создать так много государственных институтов в их районах и провинциях, как только возможно. Это немало способствовало их популярности, и поэтому им было нелегко принять эту политику реформ (мораторий на госуниверситеты и колледжи), без задержек принятую законодательной властью.

То же самое, вероятно, можно сказать о предложении внести изменения в определенные положения Magna Carta учителей (способствовать раскрытию учителей и воздать должное их труду), которому политики могли противиться, для того чтобы выиграть поддержку 400000 учителей средних школ страны; и также о других политических предложениях децентрализовать управление и деятельность образовательной системы страны, которая стоит перед той же дилеммой. Децентрализация - вероятная арена конфликта среди местных и национальных правительственных органов, учителей, школьных чиновников, родителей, обществ и различных адвокатских групп, которые годятся, чтобы составить курс публичных слушаний и дискуссий по этой проблеме.

Наконец, в общественном мнении или в народной культуре есть факторы, которые так же направлены на работу против быстрого признания политических предложений, даже если они созданы в результате тщательного исследования и аналитической работы. Одним из этих факторов является идеология активизма и национализма, которая развилась и процветала в последней четверти 20 в. и продолжает разделяться многими людьми. Поэтому политические рекомендации предписывают общественным образовательным институтам стремиться восстановить затраты на их действия, вероятно, которым сопротивлялись студенческие рабочие и крестьянские группы и другие активисты, которые известны постоянным сопротивлением росту платы за обучение и школьным взносам и которые продолжают поддерживать правительство почти в одиночестве, подотчетные перед образовани-

стр. 102

ем граждан страны (начиная с ранних ступеней до высшего образования). С другой стороны, влияние давнишней националистской идеологии может быть видно в предыдущем принятии двуязычного обучения, на что некоторые исследования намекают как на причину снижения качества филиппинского образования. Осознавая, что эта проблема может породить ожесточенные националистские дебаты, даже предложенная реформа по "диалектизации" программы обучения на низших ступенях (где обучение теперь может быть на филиппинском языке, отличающемся от филипино) изложена так осторожно, чтобы не задеть защитников использования филипино, как национального языка. Следовательно, можно увидеть, что филиппинские политики не могут полностью поддержать политику, которая поможет школам, регионам и провинциям выбрать свободно свой способ обучения, до тех пор пока многие предпочитают не другой филиппинский язык, но английский, даже если исследовательские доклады поддерживают и рекомендуют иное.

Примечание

Настоящая статья является исправленной и усовершенствованной версией неопубликованного Программой управления социальными трансформациями (MOST) доклада, подготовленного автором в октябре 2001 г.

Permanent link to this publication: