Вторжение в компетенцию воинских должностных лиц

в иерархической системе управления

Е.А. Глухов, подполковник юстиции, кандидат юридических наук

Капитан на корабле – первый после Бога.

Английская поговорка

Приведенная в эпиграфе настоящей статьи поговорка означает, что капитану корабля принадлежит вся власть на этом корабле, что он на этом корабле – самый главный начальник, даже если в этот момент на корабле присутствует Её Величество Королева Англии.

В настоящей статье автор попытается разобраться и дать свою интерпретацию разграничения властных полномочий между различными воинскими руководителями. Причиной, побудившей автора изучить данный вопрос, послужила неопределенность, кто же является главным в воинской части (учреждении, корабле, соединении) при посещении этой военной организации старшим начальником: командир этой воинской части или приехавший на время старший начальник? Кто из них несет ответственность за происходящее в это время в воинской части? Имеет ли право и должен ли командир воинской части не выполнять пожелания и требования старшего начальника, если тот вторгается в компетенцию командира воинской части?

Заявленный выше вопросы продиктованы отнюдь не теоретическими измышлениями, а носят практический характер. В современных реалиях старшие начальники довольно часто дают указания младшим начальникам по тем вопросам, по которым согласно руководящих документов решения должны приниматься на местах самими младшими начальниками.

Это, например, довольно распространенные случаи направления из штаба военного округа (регионального командования) до подчиненного командира воинской части Типового распорядка дня и Типового регламента служебного времени, хотя согласно статье 222 Устава внутренней службы ВС РФ[1] (далее – УВС ВС РФ) эти вопросы находятся в компетенции командира воинской части (соединения). Это и запрет на еженедельное увольнение военнослужащих срочной службы без согласования списков увольняемых с командиром воинской части, хотя согласно статье 240 УВС ВС РФ такие военнослужащие увольняются из расположения воинской части командиром роты. Это и запрет командиру воинской части разрешать военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, выезжать за пределы гарнизона в периоды праздников, хотя опять таки, данный вопрос согласно статьи 239 УВС ВС РФ входит в компетенцию командира воинской части.

Приведенные примеры – лишь маленькая толика случаев вторжения старшего начальника в компетенцию нижестоящего. И гораздо более значимыми такие случаи становятся в боевой обстановке, в военное время. Например, Ю.Мухин приводит описание деятельности представителя старшего органа военного управления – Ставки Верховного главного командования на Крымском фронте:

К вечеру первого дня наступления врага Верховный Главнокомандующий получил от Л.3. Мехлиса, являвшегося тогда представителем Ставки Верховного Главнокомандования при руководстве и в войсках Крымского фронта, телеграмму следующего содержания:

«Теперь не время жаловаться, но я должен доложить, чтобы Ставка знала командующего фронтом. 7 мая, то есть накануне наступления противника, комфронта Козлов созвал военный совет для обсуждения проекта будущей операции по овладению Кой-Асаном. Я порекомендовал отложить этот проект и немедленно дать указание армиям в связи с ожидаемым наступлением противника. В подписанном приказании комфронта в нескольких местах ориентировал, что наступление ожидается 10–15 мая, и предлагал проработать до 10 мая и изучить со всем начальством, командирами соединений и штабами план обороны армий. Это делалось тогда, когда вся обстановка истекшего дня показывала, что с утра противник будет наступать. По моему настоянию ошибочная в сроках ориентировка была исправлена. Сопротивлялся также Козлов выдвижению дополнительных сил на участок 44-й армии».

В ответе Мехлису И.Сталин писал:

«Вы держитесь странной позиции постороннего наблюдателя, не отвечающего за дела Крымфронта. Эта позиция очень удобна, но она насквозь гнилая. На Крымском фронте Вы – не посторонний наблюдатель, а ответственный представитель Ставки, отвечающий за все успехи и неуспехи фронта и обязанный исправлять на месте ошибки командования. Вы вместе с командованием отвечаете за то, что левый фланг фронта оказался из рук вон слабым. Если «вся обстановка показывала, что с утра противник будет наступать», а Вы не приняли всех мер к организации отпора, ограничившись пассивной критикой, то тем хуже для Вас. Значит, Вы еще не поняли, что Вы посланы на Крымфронт не в качестве Госконтроля, а как ответственный представитель Ставки. Вы требуете, чтобы мы заменили Козлова кем-либо вроде Гинденбурга. Но Вы не можете не знать, что у нас нет в резерве гинденбургов. Дела у вас в Крыму несложные, и Вы могли бы сами справиться с ними. Если бы Вы использовали штурмовую авиацию не на побочные дела, а против танков и живой силы противника, противник не прорвал бы фронта и танки не прошли бы. Не нужно быть Гинденбургом, чтобы понять эту простую вещь, сидя два месяца на Крымфронте»[2].

Как видно из приведенного примера, имеется неопределенность, на ком же лежит ответственность за принятие управленческих решений: на штатном командире (начальники) или на находящемся у него должностном лице вышестоящего штаба? Итак, давайте рассмотрим вышеприведенные примеры с позиции военно-правовой науки.

В целях реального и успешного своих функций военные органы наделяются необходимыми государственно-властными полномочиями распорядительства, а также правом применения мер принудительного воздействия. Каждый орган военного управления функционирует согласно определенной для него компетенции[3], в пределах предоставленных ему полномочий. В свою очередь должностные права и обязанности командира или военного чиновника производны от функций и полномочий органа военного управления, где он проходит службу, и направлены на их реализацию.

Относительно компетенции командира воинской части следует отметить следующее.

Права и обязанности воинских должностных лиц жестко регламентированы различными правовыми актами: воинскими уставами, а также руководствами, наставлениями, положениями, инструкциями или письменными приказами прямых начальников. Из всех воинских должностных лиц права и обязанности командиров воинских частей определены наиболее объемно. Вместе с тем, указанные полномочия не кодифицированы в одном нормативном правовом акте, а «разбросаны» по множеству различного уровня и степени полноты детализации руководящих документах, начиная от федеральных законов, заканчивая приказами непосредственного командира соединения. И объем этих обязанностей, как правило, только увеличивается с изданием нового касающегося командира правового акта. А в отличие от гражданского работника увеличение обязанностей не требует согласия военнослужащего, потому что приказ начальника обязателен для исполнения военнослужащим.

Одновременно система воинских формирований построена по иерархическому принципу в виде пирамиды с лицами начальствующего состава наверху и подчиненными внизу. И у каждого воинского должностного лица, в том числе и руководителя органа военного управления, имеется вышестоящий начальник со своим штабом (органом управления), над которым, как правило, есть свой вышестоящий орган военного управления. Таким образом, у командира полка, например, непосредственным начальником является командир дивизии, но дисциплинарной властью по отношению к нему обладают еще и все заместители командира дивизии. А кроме должностных лиц дивизии командир полка подчиняется также командующему армией, командующему регионального командования (войсками округа), главнокомандующему видом Вооруженных Сил или рода войск, Министру обороны и их заместителям (по направлениям их деятельности). Следовательно, в отличие от гражданского работника, чьим работодателем является всего лишь руководитель своей организации, у воинского командира гораздо больше начальников над собой.

Принцип единоначалия в сфере военно-служебных отношений означает, что любой из прямых начальников командира воинского формирования вправе отдавать ему обязательные для исполнения приказы, в том числе и в устном порядке (за исключением некоторых вопросов, регламентация которых возможна только письменными приказами).

Таким образом, старший командир всегда может вмешиваться в компетенцию подчиненного командира, вне зависимости от того, находится ли он с визитом в подчиненной воинской части, либо не находится. Другое дело, что находясь в подчиненной воинской части, старший командир имеет больше поводов и возможностей отдавать указания командиру этой воинской части или даже придираться (в рамках закона), опять таки, не оформляя свои требования-приказы письменно.

Разрешая непростой вопрос о наказуемости действий должностных лиц во исполнение обязательного для них приказа, Верховный Суд РФ указал следующее:

Если незаконность такого приказа осознавалась его адресатом, оно несет ответственность на общих основаниях. При этом вышестоящее должностное лицо, отдавшее незаконный приказ, уголовной ответственности также подлежит; его действия следует квалифицировать как организацию либо подстрекательство к совершению соответствующего преступления. В случае, когда исполнитель приказа по обстоятельствам дела не осознавал его незаконность, его уголовная ответственность исключается. Верховный Суд РФ также подчеркнул, что отдавшее приказ должностное лицо должно в такой ситуации нести ответственность именно как исполнитель преступления[4].

Но кроме собственно прямых начальников у командира воинской части имеются еще и иные должностные лица вышестоящих или надзорно-контрольных органов, которые также могут вмешиваться в компетенцию командира воинской части. Так, в войсках руководствуются инструкциями и указаниями начальника связи ВС РФ, начальников управлений и департаментов боевой подготовки, службы войск и безопасности военной службы и т.п. Невыполнение распоряжений указанных должностных лиц также чревато привлечением командиров нижестоящих воинских частей к различного рода ответственности.

Считается, что начальники родов войск и служб – это наиболее компетентные должностные лица штабов, которые в узких, требующих специальных познаний вопросах, помогают командирам нижестоящих воинских формирований организовывать свою работу, вести войсковое хозяйство, выполнять свои обязанности. В идеале их деятельность осуществляется хоть и взаимосвязано, но параллельно; а все указания должностных лиц вышестоящих органов (не являющихся прямыми начальниками) не налагают на подчиненных новых обязанностей, а лишь более детально регламентируют порядок выполнения уже существующих обязанностей у командиров нижестоящих воинских формирований. Таким образом, речь можно вести не о вторжении в компетенцию нижестоящего должностного лица, а об оказании ему помощи.

Но с другой стороны, практически у любого воинского должностного лица высокого ранга есть обязанность контролировать подчиненного военнослужащего, контролировать не подчиненных ему напрямую военнослужащих и даже воинские формирования по своим направлениям деятельности.

Для примера рассмотрим взаимоотношения начальника службы полка и командира роты того же полка. Эти должностные лица не подчинены друг другу, но командир роты подконтролен начальнику службы полка.

Итак, согласно ст. 113 Устава внутренней службы ВС РФ начальник службы обязан участвовать в разработке плана боевой подготовки полка и организовывать его выполнение по своей специальности. Начальник службы полка по своей специальности имеет право давать указания[5] и рекомендации командирам подразделений по боевой подготовке личного состава и эксплуатации вооружения, военной техники и другого военного имущества (ст. 114 УВС ВС РФ). Указанные полномочия начальника службы позволяют говорить, что он может влиять на деятельность неподчиненных ему воинских должностных лиц, указывать им на нарушения и ошибки, давать им указания и рекомендации.

Аналогичная система взаимоотношений выстроена и выше. Также как и командир роты подконтролен начальнику службы вышестоящего штаба и командир полка, напрямую ему не подчиненный. Также подчинен по некоторым вопросам командир полка начальнику гарнизона, даже если они представляют разные рода войск и не подчинены друг другу в ракурсе дисциплинарных отношений. Здесь весьма сложная система взаимоотношений: прямого подчинения нет, но есть право давать указания и требовать отчета об их исполнении есть.

Проблема видится не в том, что отдаваемые соответствующими начальниками служб, иными должностными лицами вышестоящих штабов, указания противоречат закону. Нет, как правило, такого рода указания соответствуют требованиям руководящих документов. Проблема в том, что лицо, отдавшее указание не подчиненному ему командиру, во-первых, фактически вторглось в его компетенцию, а во-вторых, требует исполнения своего указания вне зависимости от стоящих перед исполнителем иных задач и иных факторов.

Требовательный проверяющий всегда сравнивает фактическое положение дел с неким идеальным эталоном, предписанным в приказах, директивах, уставах. А раз так, то нужно реагировать на любое мелочное отклонение от идеального. И пусть даже это представление идеального есть только в голове у самого проверяющего, но подчиненные должны под него подстроиться и выполнять.

Рассмотрим для примера две типовых ситуации.

1. Полк готовится к проведению боевых стрельб, командир полка принимает решение личный состав по-максимуму задействовать на обслуживании вооружения и техники, провести тренировку боевых расчетов. При этом командир полка принимает решение перенести занятия по военно-медицинской подготовке, РХБЗ или ОГП на более поздний срок (в угоду качественной подготовке к стрельбе). Является ли это целесообразным? Думаю, да, поскольку личный состав задействован для решения более важной задачи, а непроведенные занятия можно провести позже. Является ли это законным? Тоже, да, поскольку плановые занятия могут быть перенесены командиром полка (ст. 234 УВС ВС РФ). Однако если это перенесение занятий будет выявлено начальником службы вышестоящего штаба, то, несмотря на все благие побуждения и целесообразность действий командира полка, тот может дать ему обязательное для исполнения указание о возобновлении занятий по военно-медицинской подготовке, РХБЗ или ОГП.

2. Преподаватель проводит занятие с курсантами по какому-либо специальному предмету (пусть, это будет, высшая математика либо криминалистика). К нему на занятие для проверки приходит проверяющий, который, конечно же, ни бельмеса не понимает ни в высшей математике, ни в криминалистике. Но проверять преподавателя ему надо, и недостатки он хочет выявить, чтоб работу свою показать. Поэтому он проверяет формальности: он проверяет конспект преподавателя для проведения занятий, он проверяет соблюдение преподавателем временных интервалов согласно конспекта (с точностью до минуты), он проверяет наличие выставки литературы и конспектов у курсантов. На основе всех этих незначительных мелочей такой проверяющий делает глобальный вывод об уровне проведения занятия преподавателем.

Между тем, в соответствии с п. 3 ст. 47 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»[6] сам преподаватель вправе выбирать педагогически обоснованные формы, средства и методы обучения. И конспект с жестко установленным временным интервалом для рассмотрения вопросов занятия никоим образом не способствует улучшению усвоения материала. Ведь если преподаватель ведет занятие в группе, где учатся больше отличников, где имеются склонные к изучению данной темы курсанты, то и время на доведение информации потребуется меньше, и примеры нужно будут использовать другие, не те, что в соседней группе с более слабоуспевающими курсантами. Но проверяющим проще оценивать деятельность преподавателя не по фактическому результату, а по бумажкам: по планам и отчетам[7].

Этими примерами автор попытался показать, что акцентирование на мелочах, хоть и предписанных законом, может быть вредным для дела, для выполнения более важной задачи. А учитывая, что задача любого контролирующего органа – прийти, найти нарушения, зафиксировать, раздуть любую мелочь и подать ее начальству в качестве показателя высокого качества своей работы, то такие проверяющие всегда будут отвлекать от плановой работы нижестоящих сотрудников.

Командир воинского формирования в первом примере все больше и больше становится не руководителем, а послушным исполнителем требований вышестоящих должностных, причем не обязательно даже своих прямых начальников. Сфера компетентности командира уменьшается, решения по кругу своих вопросов принимает уже не он, а другие лица, которые требуют безоговорочного выполнения своих указаний. И такое вмешательство происходит не как в бизнесе со стороны надзорных органов – раз в три года, а в любое время, командир в любой момент времени не застрахован от вмешательства сверху.

Но кто, кроме командира полка лучше знает весь комплекс стоящих перед полком задач? Кто лучше него сможет наиболее всесторонне разложить эти задачи по приоритетам важности и срочности, выделит из них главные и второстепенные?

И конечно, в большинстве случаев командир и не хуже проверяющих из вышестоящего штаба знает, как полагается проводить то или иное мероприятие. И на нарушения командир сам будет реагировать, стремясь их не допускать или исправлять, без дополнительного стимулирования проверяющих и старших начальников. Но повторюсь, реакция командира будет более целесообразна и учитывать целый ряд обстоятельств, которые неизвестны приехавшим на пару дней чиновникам вышестоящего штаба.

Таким образом, в настоящее время существует неопределенность по разграничению компетенций командира воинского формирования и любого его старшего начальника либо проверяющего, который также выполняет свою обязанность по контролю подчиненного.

С подобной же проблемой, по-видимому, сталкиваются в системе следственных органов, т.к. о ней рассуждают на страницах юридической литературы. Например, как указывают комментаторы уголовно-процессуального кодекса РФ, изменение правового положения следственных аппаратов не дает права должностным лицам вышестоящих следственных органов давать руководящие указания по конкретным уголовным делам руководителям и сотрудникам нижестоящих структур. Руководители следственных органов не вправе подменять следователя и вторгаться в его деятельность, если соответствующий процессуальный вопрос относится исключительно к его компетенции[8].

Правильно, по мнению автора, регламентирован вопрос о взаимоотношениях командира и его старшего начальника на кораблях Военно-морского флота.

Так, согласно статьи 102 Корабельного устава Военно-Морского Флота РФ[9] командир соединения не вмешивается в управление маневрами корабля, если командир корабля действует правильно или допускает ошибки, не влияющие на безопасность кораблей соединения и корабля. Он указывает на такого рода ошибки после того, как предпринятый командиром корабля маневр будет завершен. Если командир соединения признает необходимым взять на себя управление кораблем или его маневрами (для предупреждения опасности, выполнения показного маневра, при борьбе с аварией и в других случаях), то с момента объявления об этом командиру корабля или отдачи непосредственного приказания на руль или машинный телеграф командир соединения несет полную ответственность за корабль. Обратную передачу управления кораблем командир соединения осуществляет только после завершения предпринятого им маневра или когда опасность для корабля минует.

О вступлении командира соединения в непосредственное управление кораблем и об обратной передаче управления кораблем его командиру делается запись в вахтенном журнале. В отсутствие командира соединения на корабле право действовать, как изложено в настоящей статье, предоставляется начальнику штаба и заместителю командира соединения.

По-видимому, опыт и здравый смысл вкупе с высокой ответственностью за жизнь экипажа научили морское командование, что интересы дела требуют минимального вмешательства кого бы то ни было в компетенцию командира корабля. Полагаю, что показанный выше алгоритм действий необходимо распространить на все Вооруженные Силы Российской Федерации. Если прибывшего в воинскую часть старшего начальника не устраивает, как командует этой воинской частью ее командир, то старший начальник имеет законную возможность отстранить его от должности либо предпринять меры для этого. Брать же на себя функции командира этой воинской части старший начальник не должен без серьезного повода и письменного оформления такого решения. Соответственно и командир воинской части до момента отстранения или освобождения его от занимаемой должности должен иметь возможность выполнять свои обязанности и проводить в жизнь свою волю по управлению подчиненной ему воинской частью, не уступая это право приехавшему начальнику.

Из воспоминаний великого русского генерала М.Драгомирова, который был наблюдателем при прусской армии в 1866 году, следует, что прусский генерал не может допустить вмешательства в свое управление войсками и если такое вмешательство последует от вышестоящего начальника, то он уйдет в отставку немедленно – он не будет нести ответственность за ошибки своего командира, и он не допустит посягательства на свое положение единоначальника[10].

Вмешательство в деятельность подчиненного свидетельствует, в первую очередь, о недоверии к нему. Однако внедрение пристальной и даже мелочной системы контроля неизбежно вызывает со стороны подчиненных поведение, ориентированное только на контроль. Подчиненные стремятся добиться выполнения контролируемых показателей и получить поощрения либо избежать отрицательных последствий во взаимоотношениях с начальством, отодвигая на задний план главные цели существования воинской организации. В свою очередь, такое положение дел вынуждает подчиненных пускать пыль в глаза, выкручиваться, обманывать, чтобы уйти от наказания за невыполнение даже какой-либо мелочи[11].

Подводя итог, полагаю, что в армейских условиях, где выполнение главной задачи – обеспечения безопасности Родины – возможно только в результате слаженных действий всего воинского коллектива, контроль за подчиненными, безусловно, нужен. Однако все направления организации контроля в части со стороны старших начальников должны быть подчинены решению главной задачи войск – постоянному повышению боеспособности и боеготовности частей[12], а не подменяться мелочными придирками. Контроль должен быть направлен на установление того, насколько результативны цели управляющего воздействия, какие коррективы и дополнительные средства необходимы для достижения дальнейших целей, что в управлении нужно подкорректировать. Но акцент здесь должен быть смещен с контроля за подчиненными на контроль за результатами их воинского труда.

По аналогии с актами прокурорского реагирования указания начальников служб следует расценивать как документы рекомендательного характера. При этом в случае, если возникает противоречие между командиром воинской части (подразделения) и начальником службы вышестоящего штаба, последний должен доложить о нем вышестоящему начальнику, являющемуся одновременно и начальником для командира подконтрольной воинской части (подразделения), и уже с учетом мнения этого начальника разрешить противоречие.

Кроме того, следует напомнить, что приказы и иные распоряжения старших начальников, указания вышестоящих должностных лиц, возлагающих дополнительные обязанности на определенных военнослужащих, могут быть оспорены в суд, даже если этими приказами и указаниями никто не был привлечен к ответственности[13].

Библиография:

1. Батырь, В.А. Международное гуманитарное право: учебник для вузов. [Текст] / В.А.Батырь. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2011.
2. Глухов, Е.А. Планы ради планов... или О содержании и объемах личного планирования [Текст] / Е.А.Глухов // Право в Вооруженных Силах – военно-правовое обозрение. 2015. № 7. С. 104 – 110.
3. Глухов, Е.А. За деревьями леса не видно или об акцентах мелочного контроля в военной среде [Текст] / Е.А.Глухов // Управление персоналом. 2017. № 13. С. 47.
4. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный). 6-е издание, переработанное и дополненное. Отв. ред. И.Л. Петрухин. [Текст] / М.: "Велби", "Проспект". 2008.
5. Мухин, Ю. Если бы не генералы! Проблемы военного сословия. [Текст] / Ю.Мухин. М.: «Яуза». 2007.

Постоянный адрес данной публикации: